II SA/Ol 225/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi R. D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 10 października 2009r. Burmistrz O. po rozpatrzeniu wniosku B. K. z dnia 8 kwietnia 2008r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – mieszkalnego na działce o nr ewid. 2237 położonej przy ulicy Z. w O. W uzasadnieniu wskazano, iż projekt decyzji uzgodniono z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowym Oddziałem w G., Starostwem Powiatowym w O. oraz Powiatowym Zarządem Dróg w O. Podano, iż teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego warunki zabudowy ustalano w drodze decyzji. Podniesiono, iż działka o nr ewid. 2237 o powierzchni 0,0212ha nie jest zabudowana, a na sąsiednich działkach znajduje się funkcja mieszkalna i usługowa. Wskazany teren posiada możliwość wyposażenia w media, a także posiada dostęp do drogi publicznej i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Podano, iż planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. J. - właściciel nieruchomości o nr "[...]", sąsiadującej z planowaną inwestycją, wnosząc o jej uchylenie w całości. Podniósł, iż analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym będzie realizowana inwestycja nie uwzględnia istniejącego stanu zagospodarowania działek sąsiednich. Działka o nr "[...]" jest ostatnią istniejącą w zabudowie szeregowej, natomiast działka o nr "[...]" jest zabudowana budynkiem wolnostojącym z oknami usytuowanymi od strony południowej, znajdującej się "w granicy" działki będącej przedmiotem analizy. Fakt odrębności takiego budynku, jak również istnienie okien nie może nie być brane pod uwagę w sporządzonej analizie, która stanowi podstawę do wydania warunków zabudowy. Usiłowanie przeforsowania zabudowy plombowej nie może być skuteczne, bowiem stoi w sprzeczności z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ochrona interesów osób trzecich nie została zachowana także odnośnie wysokości planowanej inwestycji. Odwołujący wskazał również, iż ustalenie powierzchni sprzedaży na 100m2 rażąco narusza przepisy prawa, tj. art. 2 powoływanej ustawy. Biorąc bowiem pod uwagę wskaźnik zabudowy działki nr "[...]", który według wyliczeń odwołującego powinien wynosić 61,39%, powierzchnia zabudowy działki może wynosić nie więcej niż 130,15m2, co uniemożliwia spełnienie warunku dotyczącego powierzchni sprzedaży – 100m2. Wszelkie dostępne technologie odnośnie wykonania ścian zewnętrznych, jak również działowych skutecznie uniemożliwiają zachowanie warunku odnośnie powierzchni sprzedaży. Jest to rażące naruszenie art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto pozostaje to w sprzeczności z art. 52 powoływanej ustawy, który nakłada obowiązek podania przez wnioskodawcę wszelkich gabarytów projektowanego obiektu budowlanego, a do których to wielkości organ wydający decyzję musi ustosunkować się, bowiem jeśli zajmie stanowisko odmienne, to wniosek powinien być zmodyfikowany. Ustalenie niewłaściwego wskaźnika powierzchni sprzedaży, będącego w sprzeczności z realiami, stanowi próbę obejścia innych warunków mających swoje źródło w prawie budowlanym, zwłaszcza takich jak zabudowa a granice działki sąsiedniej. W ocenie R. J. organ wydający decyzję o warunkach zabudowy naruszył w sposób zasadniczy szereg przepisów, którymi jest związany. Biorąc pod uwagę treść art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie warunków zabudowy w takiej formie nie może mieć zatem miejsca. Decyzją z dnia 27 stycznia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, iż jest to kolejna decyzją w tej sprawie, bowiem poprzednie decyzje: z dnia 9 czerwca 2008r. oraz z dnia 4 maja 2009r. zostały uchylone w wyniku odwołań złożonych przez R. J., na skutek stwierdzenia uchybień proceduralnych. Organ odwoławczy podkreślił, iż postępowanie poprzedzające podjęcie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone stosownie do zasad określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę wpisaną na listę Izby samorządu zawodowego urbanistów, zaś na obszarze wyznaczonym wokół działki nr "[...]" została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik nr 2 do przedmiotowej decyzji. Ustalono, że działka objęta wnioskiem nie jest zabudowana i znajduje się na terenie istniejącej zabudowy mieszkalno – usługowej w zabudowie szeregowej śródmiejskiej. Budynki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie są wysokości od jednej do trzech kondygnacji z wysokimi dachami dwuspadowymi o nachyleniu połaci dachowej do 45º, krytymi dachówką z kalenicami równoległymi do ulicy Z. o wysokości budynków około 16m. W analizie został przedstawiony stan zagospodarowania działek o nr 2236, 2238, 2239 oraz 2240. W związku z tym, iż sąsiednie budynki mieszkalno – usługowe w większej części usytuowane są główną kalenicą równolegle do ulicy Z., taki sam układ zaproponowano w nowoprojektowanym budynku. Organ odwoławczy uznał, iż wydana decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 oraz art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Zarzuty podnoszone przez R. J. należy uznać za nietrafne. Zaznaczono, iż w kolejnym postępowaniu z punktu widzenia przepisów techniczno – budowlanych będą brane pod uwagę podnoszone w odwołaniu okoliczności takie, jak: odległość istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, istnienie okien w budynku odwołującego się od strony działki, której dotyczy decyzja. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ na etapie postępowania o warunkach zabudowy nie powinien rozstrzygać o usytuowaniu obiektu w stosunku do granic nieruchomości czy istniejących obiektów, a więc o warunkach techniczno – budowlanych. Zakres uprawnień organów uprawnionych do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może kolidować z kompetencjami organu uprawnionego do wydania pozwolenia na budowę. Ponadto organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Zatem przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe badanie zarzutów opartych na przepisach Prawa budowlanego. Jeśli zaś chodzi o kwestię powierzchni sprzedaży, organ podkreślił, iż wielkość ta została ustalona jako maksymalna w budynku mieszkalno – usługowym, przy czym przedmiotowa funkcja przewidziana została tylko w części obejmującej parter budynku. Powierzchnia sprzedaży, o której stanowi art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy natomiast wyłącznie obiektów handlowych i to w szczególności wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Zaskarżona decyzja nie narusza także art. 52 powoływanej ustawy, bowiem we wniosku zostały określone charakterystyczne parametry techniczne planowanej inwestycji, a biorąc pod uwagę specyfikę działki, której dotyczy decyzja jako zlokalizowanej na terenie istniejącej zabudowy mieszkalno – usługowej w zabudowie szeregowej śródmiejskiej wbrew twierdzeniom R. J. zaskarżona decyzja zawiera wystarczające dane co do wysokości zabudowy i wskaźnika powierzchni zabudowy, które zostaną skonkretyzowane w projekcie budowlanym. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. J., wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, iż decyzja organu odwoławczego w żaden sposób nie rozwiała wątpliwości, które podniósł w złożonym odwołaniu. Zaznaczył, iż wskazywane przez niego zarzuty związane są z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedynie podkreślił te ustępy decyzji organu pierwszej instancji, które w sposób oczywisty są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę i w ten sposób wiążą się z przepisami ustawy - Prawo budowlane. Skarżący podniósł, iż warunki zabudowy są wskazaniami do wykonania projektu budowlanego, a zawarte w nich postanowienia spełniają kluczową rolę w wydaniu pozwolenia na budowę, gdyż są wiążące dla organu wydającego to pozwolenie. Jako właściciel sąsiedniej nieruchomości w jego interesie leży zadbanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która w sposób rzetelny będzie miała oparcie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł również, iż powinien zostać zapoznany z pismem jakie złożył w toku rozpoznawania niniejszej sprawy inwestor, skoro prawdopodobnie miała ona wpływ na decyzję wydaną przez organ. Skarżący zaznaczył, iż inwestor miał świadomość, iż nie jest możliwa dowolna zabudowa przedmiotowej działki, bowiem doskonale wiedział, iż działka o nr "[...]" jest zabudowana budynkiem wolnostojącym, co oznacza określone ograniczenia wynikające z prawa, będące bez związku z czyjąś dobrą bądź złą wolą. Podkreślił, iż uprzednio Kolegium uchylało decyzje organu pierwszej instancji czterokrotnie z powodu błędnie podanych parametrów inwestycji mających wpływ na uzyskanie pozwolenia na budowę. W przedmiotowej decyzji błędy te zostały powielone. Analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym będzie realizowana inwestycja winna uwzględniać rzetelnie istniejący stan zagospodarowania działek sąsiednich. Fakt, iż budynek skarżącego, jest budynkiem wolnostojącym, jak również odległość nowoprojektowanej inwestycji od okien tego budynku nie mogą nie zostać uwzględnione w sporządzonej analizie, która stanowi podstawę do wydania warunków zabudowy. Budynek wolnostojący na działce o nr "[...]" podlega ochronie wynikającej z przepisów ustawy. Skarżący podniósł, iż nie zgadza się na postawienie spornego budynku w zabudowie szeregowej, wskazując, iż jest to niezgodne z obowiązującymi przepisami w tym zakresie. Jednocześnie podkreślił obowiązek ochrony interesów osób trzecich, także odnośnie wysokości planowanej inwestycji, która nawiązuje wyłącznie do budynku usytuowanego na działce o nr "[...]", nie zaś do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a zwłaszcza na działce nr "[...]". Podkreślił raz jeszcze, iż z jego wyliczeń wynika, że wskaźnik zabudowy dla przedmiotowej działki powinien wynosić 61,39%, a zatem powierzchnia zabudowy działki nie może wynosić więcej niż 130,15m, co uniemożliwia spełnienie warunku dotyczącego powierzchni sprzedaży, tj. 100m. Ponadto podniósł, iż parametry zabudowy winny zostać wprost określone i winny pokrywać się z parametrami wskazanymi we wniosku. Tymczasem parametry te zostały określone jako orientacyjne lub maksymalne, a ich przemożenie daje powierzchnię zabudowy większa od wskazanej w decyzji. Wskazał przy tym, iż sam organ odwoławczy wskazywał w poprzedniej decyzji, iż szerokość elewacji frontowej została określona w większej wartości niż szerokość działki. W związku z tym w ocenie skarżącego przedmiotowa decyzja jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami dotyczącymi ustalenia warunków zabudowy i zasadne jest jej uchylenie w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym również tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Wskazano przy tym, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, iż przewidziany w powołanej normie wymóg kontynuacji funkcji należy rozumieć szerzej uznając, że nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile nie godzi w zastany stan rzeczy. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Wydana decyzja nie narusza także "dobrze pojętego interesu" skarżącego, bowiem na tym etapie postępowania ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona. Ponadto wbrew zarzutom skarżącego pismo inwestora stanowiło jedynie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i stanowiska strony. Nie zawierało ono żadnych nowych istotnych okoliczności, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Zatem błędne jest przekonanie skarżącego jakoby został pozbawiony możliwości przedstawienia swoich argumentów. Wskazano, iż na obecnym etapie postępowania zaskarżona decyzja nie narusza interesu prawnego skarżącego i odpowiada unormowaniom związanym z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Kwestie, czy planowane zamierzenie budowlane będzie odpowiadać wymaganiom techniczno – budowlanym rozstrzygnie projekt budowlany i decyzja o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, iż art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) określa warunki, jakie winny być spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Podkreślić przy tym należy, iż ustalenia organu co do spełnienia tego warunku nie jest dokonywane w sposób dowolny, lecz w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której zasady sporządzania określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Zatem organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy winien nie tylko sprawdzić, czy decyzja taka spełnia wymogi określone przepisami wyżej powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także czy została podjęta w oparciu o wspomnianą analizę, sporządzoną zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego, uznając iż zostały spełnione wymogi określone przepisami prawa. Takie stanowisko Kolegium budzi jednak wątpliwości. Wskazać należy, iż zgodnie z § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wysokość górnej krawędzi elewacji fontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzie odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości nowej zabudowy jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednym z zarzutów podnoszonych przez skarżącego jest okoliczność, iż wysokość nowej zabudowy określono jedynie w nawiązaniu do wysokości budynku na jednej z działek. Zarzutu tego nie sposób zweryfikować w oparciu o sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż brak jest w niej danych na temat wysokości budynków na działkach objętych analizą. Wskazano tam jedynie, iż działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie są w wysokości od jednej do trzech kondygnacji o wysokości około 16 m, lecz brak jest jakichkolwiek danych, na postawie których ustalono te parametry, a także brak jest danych co do wysokości budynków na pozostałym terenie objętym wnioskiem. W decyzji ustalono wysokość nowego budynku do 15,70 m. Wobec jednak wskazanych braków w sporządzonej analizie nie wiadomo, czy tak ustalona wysokość spełnia kryteria określone w powołanym przepisie. Pomimo faktu, iż skarżący w odwołaniu kwestię tę podnosił, Kolegium okoliczności tej nie wyjaśniło i nie wskazało, na jakiej podstawie uznało zarzut ten za bezzasadny. Podnieść przy tym należy, iż na uchybienia organu I instancji w tym zakresie Kolegium wskazywało w swojej decyzji z dnia 24 lipca 2009r. nakazując uzupełnienie sporządzonej analizy. Pomimo jednak faktu, iż brak ten nie został uzupełniony Kolegium w ogóle się do tej okoliczności nie odniosło. Ponadto podnieść należy, iż z przeprowadzonej analizy wynika, iż średni współczynnik zabudowy działek w analizowanym obszarze wynosi 68,4% i taki też współczynnik ustalono dla nowej zabudowy. W związku z tym określono orientacyjną powierzchnię zabudowy jako 138 m2.. Jednakże – jak słusznie podniósł skarżący – nie odpowiada to określonym w decyzji parametrom maksymalnej szerokości elewacji frontowej i maksymalnej głębokości zabudowy, gdyż przemnożenie tych wartości daje powierzchnię zabudowy większą od dopuszczalnej na terenie objętym analizą. Zatem określenie w taki sposób parametrów zabudowy daje inwestorowi dużą swobodę co do faktycznej zabudowy działki i możliwość przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika zabudowy. Także w tym zakresie Kolegium winno dokonać stosownych ustaleń. Natomiast słuszne jest stanowisko organu odwoławczego odnośnie powierzchni sprzedaży w projektowanej zabudowie. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powierzchnia ta została określona jako maksymalna, a nie faktyczna, a ponadto zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg podania tej powierzchni we wniosku dotyczy jedynie budowy obiektu handlowego. Skoro przedmiotowa inwestycja ma funkcję mieszkalno-usługową, to nie można się domagać od inwestora, aby powierzchnię taką określił, a w związku z tym decyzja o warunkach zabudowy w takim wypadku nie musi określać tego parametru. Dodatkowo wskazać należy, iż w decyzji z dnia 31 grudnia 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakazało ustalić, czy kolejne wnioski inwestora dotyczące tej samej inwestycji są nowymi wnioskami, czy też stanowią modyfikację wniosku pierwotnego. W aktach sprawy przekazanych sądowi brak jest dowodów na to, iż organ pierwszej instancji takich ustaleń dokonał. Natomiast w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, iż jest kolejny wniosek inwestora stanowiący modyfikację poprzednich wniosków oraz że inwestor pragnie, aby budowa mogła być dostosowana charakterem architektonicznym i użytymi materiałami do wyglądu budynków sąsiednich. W zaskarżonej decyzji Kolegium do kwestii tej w ogóle się nie odniosło, powielając stwierdzenia zawarte w analizie. Dodatkowo należy podnieść, iż wprawdzie sporządzona analiza stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak ustalenia tego rodzaju winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej załączniku, gdyż treść analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest ściśle określona przepisami powołanego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno ponownie rozpoznać odwołanie skarżącego mając na uwadze powyższe wskazania i ustalić, czy faktycznie zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.