II SA/Ol 225/13

Dnia 21 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 29 czerwca 2011 roku nr XII/154/11 w przedmiocie statutu Rodzinnego Domu Dziecka Nr 2 w Olsztynie 1/ stwierdza niezgodność z prawem uchwały Rady Miasta Olsztyna z dnia 29 czerwca 2011 roku nr XII/154/11 w części dotyczącej § 4; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1 wyroku. Uchwałą Nr "[...]" z dnia 29 czerwca 2011 r. Rada Miasta O. uchwaliła statut Rodzinnego Domu Dziecka "[...]". W § 4 tej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego. W złożonej na powyższą uchwałę skardze Wojewoda Warmińsko – Mazurski zarzucił, że § 4 tej uchwały narusza art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2011 roku, Nr 197, poz. 1172 ze zm.), gdyż kwestionowana uchwała nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w tym przepisie, podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała nie stanowi także przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie posiada powszechnego zasięgu obowiązywania na obszarze gminy. Wojewoda stwierdził, że żaden przepis obowiązującego prawa nie obliguje Rady Miasta do publikacji przedmiotowej uchwały. Zauważył, że statut jednostki budżetowej posiada charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Wojewoda wywiódł też, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru powszechnego, nie jest aktem generalnym adresowanym, co najmniej do wszystkich mieszkańców gminy, a zatem nie jest aktem prawa miejscowego. W myśl natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym wynika zaś, że organy gminy mogą wydawać akty wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (ust. 1), akty samoistne o charakterze strukturalno-organizacyjnym (ust. 2) i porządkowym (ust. 3). Wojewoda podniósł, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że akt taki musi zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają zatem przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Pojęcie prawa miejscowego jako prawa o powszechnym zasięgu obowiązywania nie obejmuje więc aktów wewnętrznych skierowanych i wiążących wyłącznie podmioty pozostające w stosunku zależności służbowej lub organizacyjnej od organu wydającego akt, chyba, że akt ten zawiera cechy prawa miejscowego, a więc jeżeli zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowy statut takich norm nie zawiera, nie dotyka również norm ustrojowych gminy. Statut zawiera jedynie regulacje związane z przedmiotem działania Rodzinnego Domu Dziecka, jego strukturę organizacyjną i uregulowania dotyczące gospodarki finansowej Domu jako jednostki budżetowej gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta O. wniosła o jej oddalenie w całości. Wskazała, że żądanie skargi zmierza do wyeliminowania z obrotu przedmiotowej uchwały w całości, gdyż skarżony § 4 reguluje kwestię jej wejścia w życie. Podniosła, że zawarty w podstawie prawnej uchwały art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych upoważnia Radę do uchwalenia statutu jednostki budżetowej. W ocenie Rady, statut zawiera przepisy adresowane nie tylko do jednostki budżetowej, ale również do innych osób z Gminy O. i spoza niej. Potencjalnie mieszkańcem przedmiotowego domu może być bowiem każde dziecko, w tym także mieszkaniec Gminy O. Zdaniem organu gminy, o powszechnym charakterze przepisów statutu i nieograniczonym kręgu ich adresatów świadczą zwłaszcza § 3 i § 4 Statutu. Rada Miasta dodała, że Wojewoda wielokrotnie traktował statuty różnych samorządowych jednostek budżetowych jako akty prawa miejscowego, publikując je w dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta O. nr "[...]" z dnia 29 czerwca 2011 r., którą uchwalono statut Rodzinnego Domu Dziecka "[...]". W sprawie sporne jest czy uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, wobec czego powinna być opublikowana w dzienniku urzędowym województwa, czy też jest to akt kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego, który nie wymaga takiej formy publikacji. Odnosząc się do kwestii prawidłowości publikacji zaskarżonej uchwały należy rozważyć czy uchwała ta zawiera cechy aktu prawa miejscowego. Stosownie bowiem do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718 ze zm.) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez m.in. organ gminy. Wyjaśnić należy, że akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Normatywny charakter aktu powszechnie obowiązującego oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Generalność aktu normatywnego należy rozumieć w ten sposób, że akt ten jest skierowany do nieograniczonego kręgu (kategorii) podmiotów. Cechy tej nie posiadają akty prawa wewnętrznego skierowane do jednostek organizacyjnie podporządkowanych lub podległych podmiotowi który je tworzy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty prawa miejscowego muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji, co oznacza, że ich adresatami są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub przebywające na terenie jej działania (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 674/11). Nadany zaskarżoną uchwałą statut jednostki budżetowej – Rodzinnego Domu Dziecka "[...]". nie zawiera przepisów, które zawierałyby wymienione wyżej cechy. Przede wszystkim został on skierowany do podmiotu podporządkowanego organizacyjnie organowi gminy. Zawarte w nim przepisy oddziałują bowiem tylko w sferę obowiązków i uprawnień jednostki budżetowej gminy i nie są kierowane do ewentualnych podopiecznych. Statut nie zawiera przepisów o charakterze normatywnym, generalnym i abstrakcyjnym, o których mowa wyżej. Nie nakłada obowiązków ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców, które miałyby zostać zrealizowane w powtarzalnych okolicznościach. Z uwagi na powyższe, akt ten, wbrew stanowisku organu gminy, nie stanowi aktu prawa miejscowego. Statut ten jest aktem o charakterze wewnętrznym kierowanym do przedmiotowej jednostki. Należy również zauważyć, że żaden z przepisów wymienionych w postawie prawnej zaskarżonej uchwały nie wskazuje na ustanowienie aktu (statutu), który określa obowiązki i uprawnienia innym osobom (podmiotom). Ustawodawca wskazując w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), że jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, nie czyni go aktem prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Podnieść należy, że "urzędy" i "instytucje" nie mogą być uznane za jedyne formy organizacyjne wykonywania zadań gminy. Kategoria form organizacyjnych wykonywania zadań gminy jest znacznie bardziej zróżnicowana (jednostki organizacyjne występują w różnej postaci - jednostek i zakładów budżetowych, mają zróżnicowane zadania i kompetencje, różne są też podstawy ich tworzenia) i wykładnia prowadząca do obejmowania mianem instytucji wszystkich pozostałych (poza urzędami) gminnych jednostek organizacyjnych byłaby nieuprawniona. Jednostki budżetowej nie można utożsamiać ani z urzędem, ani z instytucją wymienioną w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie pozwala na to zarówno wykładnia systemowa, jak też funkcjonalna. Przeciwko szerokiemu zakresowi pojęcia instytucji przemawia także założenie racjonalności ustawodawcy, który - gdyby chciał, by wszystkie akty normatywne dotyczące organizacji wszelkich jednostek organizacyjnych gminy miały charakter aktów prawa powszechnie obowiązującego - wyraziłby tę wolę w inny sposób (tak NSA w wyroku z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 2058/09, LEX nr 599367). Skoro więc przepisy zawarte w zaskarżonej uchwale oddziałują w sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do domu dziecka, brak jest podstaw do przypisania temu statutowi charakteru aktu prawa miejscowego. Wobec powyższego nie było podstawy prawnej do uchwalenia § 4 tej uchwały, przewidującego, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola przepisów zaskarżonej uchwały wykazała, że zaskarżony przepis § 4 został podjęty z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Waga stwierdzonego naruszenia prawa ma charakter istotny, co przesądza o konieczności stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego przepisu uchwały. Stosownie bowiem do art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W kontrolowanej sprawie skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Z mocy art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.