II SA/Ol 226/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Gminy – Burmistrza na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" przedmiocie rozbiórki komina – przekazania wniosku według właściwości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 18 stycznia 2008 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo Gminy, w którym zwrócono się o wydanie stosownej decyzji zgodnie z przepisami przewidzianymi prawem, na rozbiórkę komina zlokalizowanego na terenie będącym własnością Gminy, nr ewid. Nr "[...]", przy ul. R. 1 "[...]". Gmina podała, że jako właściciel nie użytkuje komina, komin jest bezużyteczny, a ze względu na zły stan techniczny stanowi realne zagrożenie dla ludzi i otoczenia. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2008 r. nr PINB 7358/1/08 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując w podstawie prawnej art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o przekazaniu powyższego pisma organowi właściwemu do jego rozpatrzenia tj. Staroście. W motywach uzasadnienia postanowienia podano, iż rozpatrzenie tej sprawy reguluje art. 33 Prawa budowlanego, który zastrzeżony jest do wyłącznej właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej, czyli w tym przypadku Starosty. Ponadto wskazano, że oprócz uprawnienia do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę obiektu właściciel ma prawo, zgodnie z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, rozpocząć roboty zabezpieczające i rozbiórkowe przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia z obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia we właściwym organie tj. Starosty. Końcowo organ stwierdził, że skierowanie wymienionego pisma do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę komina jest wynikiem stanowiska przyjętego w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia "[...]" Nr "[...]" utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę komina przy ul. R. 1 "[...]", którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podziela jako, że stanowisko to nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego. Na powyższe postanowienie Burmistrz złożył w imieniu Gminy zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg sprawy, Nadmieniając że Gmina wystąpiła w dniu 23 sierpnia 2007 r. do Starosty Powiatowego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na roboty rozbiórkowe komina przy ul. R. Starostwo Powiatowe postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" zobowiązało wnioskującą do uzupełnienia dokumentów złożonych w załączeniu do wniosku, m.in. o uzgodnienie planowanych robót z właścicielem zabytkowego młyna, znajdującego się w sąsiedztwie przeznaczonego do rozbiórki komina. Będący stroną postępowania właściciel młyna nie wyraził zgody na planowany zakres prac, warunkując zgodę wykonaniem przez inwestora prac naprawczych ściany młyna wraz z rozbiórką starych fundamentów i wykonaniem izolacji pionowej ściany. Przy czym zdaniem Gminy żądanie właściciela sąsiedniej nieruchomości nie pozostaje w bezpośrednim związku z zakresem prac rozbiórkowych komina i dlatego nie mogło być uwzględnione przez inwestora tych prac. W rezultacie Gmina, nie mając zgody właściciela młyna, nie uzyskała pozytywnej decyzji Starosty. Gmina stwierdziła, że na skutek powyższego, jako właściciel komina, wyczerpała możliwości uzyskania pozwolenia na roboty rozbiórkowe ze Starostwa Powiatowego. Starosta odmówił wydania pozwolenia na te roboty, a organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania Gminy. W związku z realnym zagrożeniem dla ludzi i mienia, wynikającym ze złego stanu technicznego komina, Gmina wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o wydanie stosownej decyzji na jego rozbiórkę, zgodnie z sugestią Wojewody, zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Nr "[...]". Zdaniem Gminy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego władny jest rozpoznać sprawę w oparciu o art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż komin jest nieużytkowany, zbędny właścicielowi gruntu i nie ma potrzeby wydawania na jego remont środków publicznych. Komin w przeszłości służył przyległej do niego masarni, która w 1993 roku została rozebrana, a działka komunalna sprzedana pod budowę hotelu. Aktualnie komin popękał i grozi zawaleniem na teren sąsiedniego obiektu hotelowego. Stąd stanowi realne zagrożenie życia ludzi. Natomiast Wojewódzki Konserwator postanowieniem z dnia "[...]" Nr "[...]" zabytków wyraził zgodę na rozbiórkę komina. Podniesiono także, iż przekazanie sprawy ponownie do Starostwa Powiatowego nie rokuje rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ Starosta związany jest własną decyzją, a w międzyczasie nie zmienił się stan faktyczny, nadal właściciel młyna przyległego do granicy działki zabudowanej kominem, zgodę na rozbiórkę uzależnia od spełnienia warunków, które nie wiążą się z pracami rozbiórkowymi. Zatem postępowanie na szczeblu Starosty jest bezprzedmiotowe. W zażaleniu strona zarzuciła nadto, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie zapoznał się wnikliwie z przedmiotem sprawy objętym pismem Gminy, albowiem wskazany przez organ art. 33 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w sytuacji, gdy organ administracji publicznej już raz orzekał o przedmiocie żądania Gminy. W ocenie składającej zażalenie przepis art. 31 ust. 5 prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do rozpoczęcia prac rozbiórkowych przez Gminę w sytuacji, gdy wcześniej zapadła decyzja Starosty odmawiająca pozwolenia na rozbiórkę. Postanowieniem z dnia "[...]" Nr "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji przytoczono przepisy art. 65 § 1 kpa oraz 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stwierdzając, że wniosek w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę podlega rozpatrzeniu w trybie art. 33 prawa budowlanego, przy czym jego rozpatrzenie leży w gestii organu administracji architektoniczno - budowlanej tj. Starosty "[...]". Za nietrafny uznano argument strony żalącej się, że Starosta nie może rozpatrzeć ponownie złożonego wniosku, gdyż na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty zabezpieczające i rozbiórkowe mające na celu usuniecie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem. Końcowo dodano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego posiadając wiedzę o złym stanie technicznym obiektu winien podjąć z urzędu działania w celu zbadania sprawy i po ustaleniu ewentualnego zagrożenia z urzędu wszcząć postępowanie mając na uwadze treść zapisu art. 67 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. Jednak organ II instancji uznał, że rozpatrzenie wniosku leży w gestii Starosty. Na to postanowienie Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił, co jest faktycznie przedmiotem sprawy wniesionej przez skarżącego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając, że chodzi o pozwolenie na rozbiórkę, a nie wydanie nakazu rozbiórki komina. Podobnie zarzucono, iż organ I instancji przed wydaniem postanowienia z art. 65 kpa zaniechał wyjaśnienia, co jest przedmiotem sprawy. Na poparcie powyższego przywołano w tym miejscu w skardze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona skarżąca podkreśliła, że organowi nadzoru budowlanego znany był fakt negatywnej przesłanki warunkującej uzyskanie przez Gminę pozwolenia Starosty na rozbiórkę komina, w postaci braku zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, do której przylega komin, na dokonanie rozbiórki. Stan faktyczny nie uległ w tym zakresie zmianie w dniu rozpatrzenia zażalenia przez organ nadzoru budowlanego drugiej instancji. Stąd oparcie rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego na tym, że w spornej sprawie skarżący może skorzystać z przepisu art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego i rozpocząć rozbiórkę, kiedy z góry wiadomym było, że z przyczyn niezależnych od skarżącego, pozytywnej decyzji Starosty skarżący nie uzyska, uznano za niestosowne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto skarżąca Gmina nadesłała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wraz z pismem procesowym z dnia 26 maja 2008 r. kopię decyzji Starosty z dnia "[...]" Nr "[...]" w sprawie umorzenia przekazanego na podstawie wniosku Gminy z dnia 16 stycznia 2008 r. postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skarżąca we wskazanym piśmie procesowym podniosła, iż postępowanie administracyjne po wydaniu tej decyzji może być prowadzone jedynie przez organ nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, ze zm., zwanej dalej; ustawą ppsa) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy ppsa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że konkretny akt narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa.). Sąd dokonując kontroli skarżonego postanowienia we wskazanym zakresie stwierdził, że skarga Gminy zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie skarżąca Gmina skierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo, w którym poinformowała organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego o złym stanie technicznym komina zlokalizowanego na działce o nr ewid. Nr "[...]", przy ul. Roosevelta 1 "[...]", którego jest właścicielem. Gmina poinformowała, iż ów komin jest bezużyteczny i stanowi realne zagrożenie dla ludzi i otoczenia. W podaniu użyto sformułowania, iż "Gmina wnioskuje o wydanie stosownej decyzji, zgodnie z przepisami przewidzianymi prawem, na rozbiórkę komina". To niezbyt precyzyjne sformułowanie nie musiało oznaczać, jak to przyjęły organy nadzoru budowlanego, że pismo Gminy z dnia 16 stycznia 2008 r. należy potraktować jako wniosek o wydanie pozwolenia rozbiórkę przedmiotowego komina, do rozpatrzenia którego właściwy jest starosta. Tym bardziej, że jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi, na wniosek Gminy Starosta wszczął postępowanie w sprawie pozwolenia na roboty rozbiórkowe komina, przylegającego do elewacji północnej zabytkowego młyna przy ul. Roosevelta 1 "[...]" i po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie, decyzją z dnia "[...]", wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane, odmówił Gminie pozwolenia na rozbiórkę komina, na działce o nr ewid. "[...]" obręb "[...]", miasto przy ul. Roosevelta 23. Organ nadzoru budowlanego nie ma dowolności w wyborze trybu załatwienia sprawy. W tym stanie sprawy oraz wobec zarzutów strony skarżącej w pierwszym rzędzie należało ustalić czego dotyczyło podanie strony. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1998r. sygn. akt II SA 1396/97, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 5 lipca 1999r. sygn. akt IV SA 1632/96, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001r. sygn. akt IV SA 1091/99, niepublikowany) wynika, że obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest bowiem związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego. Wobec tego w przypadku, gdy podanie - żądanie strony nie zawiera jednoznacznych wniosków, bądź też nie precyzuje w sposób oczywisty przedmiotu żądania organ administracji publicznej nie może dokonywać wyboru tych wniosków według własnego uznania, lecz zobowiązany jest do wezwania wnoszącego podanie, na podstawie art. 64 § 2 kpa, do usunięcia braków formalnych podania w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do braków formalnych, które rodzą obowiązek organu administracji publicznej wezwania strony do usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wskazane w art. 63 § 2 kpa – między innymi określenie żądania. Zważyć także należy, iż to na organie administracji ciąży obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art.7 kpa). Dlatego też organ administracji publicznej, do którego zostało skierowane podanie, winien najpierw wyjaśnić treść żądania strony, a dopiero potem poczynić ustalenia co do organu właściwego do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej może zatem przekazać sprawę do załatwienia innemu organowi tylko w takim przypadku, gdy nie istnieją żadne wątpliwości co do zakresu żądania strony i oczywistym jest fakt, iż organ do którego zwróciła się strona nie jest właściwy do załatwienia żadnego ze zgłoszonych wniosków. Jak wyżej wskazano obowiązek przestrzegania powyższych reguł ciąży na organie już od momentu wszczęcia postępowania, gdyż już na tle treści wniosku strony mogą pojawić się wątpliwości co do rzeczywistych jej żądań skierowanych pod adresem organu. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ciążący na organie administracyjnym obejmuje ustalenie przez ten organ treści rzeczywistego żądania strony, wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez nią budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999r. sygn. I SA/Łd 1592/97, niepublikowany). Na podstawie zgromadzonych w toku postępowania akt administracyjnych oraz zgłoszonych w skardze i na rozprawie zarzutów Sąd stwierdził, iż organy obu instancji bezkrytycznie przyjęły, iż skarżąca Gmina wystąpiła do niewłaściwego rzeczowo organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prace rozbiórkowe komina, nie zwracając się do strony przed podjęciem rozstrzygnięcia o sprecyzowanie żądania. Pozostaje bowiem nadal niewyjaśnione, czy pismo Gminy z dnia 16 stycznia 2008 r. jest wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę nieużytkowanego komina wymagającym rozpatrzenia przez starostę w trybie art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), czemu przeczą zarzuty skargi i oświadczenie pełnomocnika skarżącej podczas rozprawy, czy też stanowi ono zawiadomienie organu nadzoru budowlanego o nieużytkowaniu rzeczonego komina, w celu podjęcia przez organ nadzoru budowanego z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 67 ustawy Prawo budowlane. Przepis ust. 1 tego artykułu nakłada bowiem obowiązek wydania nakazu rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego, którego stan i przeszkody prawne nie pozwalają na doprowadzenie do umożliwienia jego dalszego użytkowania, poprzez wykonanie określonych robót, polegających na odbudowie, remoncie lub wykończeniu. Organ I instancji wydając w tej sprawie postanowienie z dnia 22 stycznia 2008 r. załatwił sprawę w sposób formalistyczny, nie dążąc do dokładnego ustalenia żądania Gminy wnoszącej podanie. Użyte w piśmie z dnia 16 stycznia 2008 r. sformułowanie "Gmina wnioskuje" nie powoduje automatycznie, że sprawa musi być rozpoznana w trybie wnioskowym. Jak to już zostało podniesione wcześniej, podanie Gminy mogło przecież stanowić jedynie informację będącą niejako impulsem do działania organu I instancji z urzędu. Także Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji dopuścił się wskazanych powyżej naruszeń prawa. Reasumując stwierdzić należy, iż bez wyjaśnienia czego w rzeczywistości domaga się Gmina od organów nadzoru budowlanego, przedwczesnym jest wydanie postanowienia o przekazaniu podania Gminy z dnia 16 stycznia 2008 r. do rozpatrzenia przez Starostę. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżone i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ponadto Sąd zasądził koszty postępowania stosownie do art. 200 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).