II SA/Ol 23/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę. WSA/wyr. 1 - sentencja wyroku i* Marszałek Województwa wystąpił do Wójta Gminy o uzgodnienie, na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, koncesji dla Kopalni Surowców Mineralnych spółka z o. o. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", położonego na działkach o numerach geodezyjnych: "[...]" i "[...]" obręb "[...]" oraz "[...]" , "[...]" , "[...]" , "[...]" obręb"[...]" , gmina "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" r., nr"[...]" , wydanym na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze Wójt Gminy uzgodnił rzeczoną koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". Z uzasadnienia tego postanowienia wynikało, iż teren, na którym wnioskodawca zamierza prowadzić wydobycie kruszywa naturalnego nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" objęte wnioskiem nieruchomości wchodzą w skład terenu, który został przeznaczony do wydobywania i eksploatacji kruszywa. Zasadność powyższego postanowienia zakwestionowali w zażaleniu Z. S., Z. P. oraz J. i D. F., podnosząc, iż nie zgadzają się na wydanie koncesji Kopalniom Surowców Mineralnych Sp. z o.o., gdyż w ich ocenie spółka prowadzi eksploatację złoża kruszywa naturalnego (piasku i piasku ze żwirem) w sposób rabunkowy, nie przestrzegając przepisów ochrony środowiska. W szczególności doprowadziła do nieodwracalnego skażenia zbiornika wodnego eksploatacyjnego olejem przekładniowym "[...]". Eksploatacja tego zbiornika, powstałego w wyniku wydobywania kruszywa, odbywa się bez pozwoleń wodnoprawnych. Wydanie koncesji na eksploatację złoża jest jawnym naruszeniem praw żalących się jako współwłaścicieli i stron postępowania oraz zalegalizowaniem bezprawnych działań przedsiębiorcy. Ponadto żalący się zarzucili brak opracowania wpływu planowanej eksploatacji kruszywa na środowisko. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]", utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art.15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż wymaga uzyskania koncesji. Koncesji, w zależności od charakteru tej działalności, udzielają: minister właściwy do spraw środowiska, marszałek województwa lub starosta. Postępowanie w sprawie udzielenia koncesji Kopalniom Surowców Mineralnych Sp. z o.o. na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku i piasku ze żwirem) ze złoża "[...]" w miejscowościach B. i C., gmina "[...]" prowadzi Marszałek Województwa, wobec tego to do jego właściwości należy decyzja czy udzielić koncesji na tę działalność czy odmówić. Kolegium podniosło nadto, iż Wójt Gminy jest jedynie organem współdziałającym w tej sprawie z Marszałkiem Województwa. Według bowiem art.16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, przy czym uzgodnienie to następuje - jak stanowi cytowany przepis - na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ramach zatem omawianego współdziałania wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest uprawniony do wypowiedzenia się w sprawie koncesji tylko i wyłącznie w zakresie jej zgodności z miejscowym planem lub studium. Stosownie do art. 106 § 5 Kpa uzgodnienie bądź odmowa uzgodnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie koncesji następuje w formie postanowienia. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, iż zaskarżonym postanowieniem Wójt Gminy uzgodnił koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na nieruchomościach o numerach geodezyjnych "[...]" i "[...]" położonych w obrębie B. oraz na nieruchomościach o numerach geodezyjnych"[...]", "[...]", "[...]","[...]"i "[...]" położonych w obrębie C., motywując swoje stanowisko tym, że wymienione nieruchomości wchodzą w skład terenu, który w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy został przeznaczony do wydobywania i eksploatacji kruszywa. Wobec tego strony niesłusznie podnoszą w zażaleniu na to postanowienie kwestię zgodności z prawem czasowej eksploatacji złoża przez Kopalnie Surowców Mineralnych Sp. z o.o. Kwestia ta bowiem - wykracza poza ramy zagadnienia, co do którego Wójt Gminy zobowiązany był wypowiedzieć się w wydanym postanowieniu. Z tego samego względu nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości omawianego postanowienia to, czy istnieje ekspertyza dotycząca wpływu planowanej eksploatacji kruszywa na środowisko. W ocenie organu odwoławczego istotne w rozpatrywanej sprawie jest to, czy dokonane uzgodnienie nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia ustaleń studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym zakresie zaś żalący się nie podnoszą żadnych zarzutów, zaś skład orzekający Kolegium nie dopatrzył się pod tym względem uchybień ze strony organu pierwszej instancji. Powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył Z. S., formułując w skardze następujące zarzuty: 1/ błędem merytorycznym jest adresowanie postanowienia do "[...]" Kopalni Surowców Mineralnych ul. "[...]""[...]" jako strony w sprawie, gdyż nazwa Przedsiębiorstwa brzmi: "[...]"Kopalnie Surowców Mineralnych Sp. z o.o. ul. "[...]""[...]", 2/ dołączone do postanowienia Wójta Gminy z dnia "[...]"r. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy " jest jedynie kserokopią części mapy obręb B., gmina "[...]" oraz obręb C., gmina "[...]", nie mającą nic wspólnego z rzetelnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, 3/ brak jest dokładnych pomiarów geodezyjnych obszaru, którego dotyczy postanowienie stanowiące uzgodnienie koncesji, co jest sprzeczne z art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, który określa, że terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Wobec tego skarżący kwestionuje możliwość ustalenia tych wpływów w postępowaniu koncesyjnym, skoro organ koncesyjny nie ma dokumentu określającego w sposób precyzyjny, czyli zgodny z wykonanymi pomiarami geodezyjnymi, granic terenu górniczego, 4/ przy wydawaniu koncesji należy wziąć pod uwagę wszelkie oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko. Stosowana przez Kopalnie Surowców Mineralnych Sp. z o.o. technologia eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" jest niezgodna z obowiązującą przedsiębiorcę dokumentacją, co stwarza realne zagrożenie środowiska, 5/ eksploatacja złoża kruszywa naturalnego "[...]" przez Kopalnie Surowców Mineralnych Sp. z o.o. odbywa się bez pozwoleń wodnoprawnych, 6/ wprowadzanie do zbiornika wodnego eksploatacyjnego nieoczyszczonych ścieków poprodukcyjnych z pominięciem osadników powoduje zamulanie oraz "zalądowienie" zbiornika wodnego eksploatacyjnego na znacznym obszarze. Takie działania są bezprawne, niszczą środowisko i zasoby zbiornika wodnego, 7/ postanowienie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" z dnia "[...]" r. wydane przez Wójta Gminy jest jawnym naruszeniem art. 30 i art. 64 pkt 1 i 2 Konstytucji RP i praw konstytucyjnych współwłaścicieli zbiornika wodnego eksploatacyjnego, 8/ wydanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Wójta Gminy nie służy ochronie środowiska, a jedynie legalizuje bezprawie. 9/ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalane jest jako uchwała rady gminy. Dołączona zaś do postanowienia uzgodnienia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" kserokopia fragmentu mapy nie jest dokumentem określającym w sposób ogólny planowany sposób zagospodarowania całego terytorium gminy, zawierającym informacje o położeniu przeznaczonych pod zabudowę obszarów, przebiegu głównych szlaków komunikacyjnych, terenów chronionych itp. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Natomiast odnosząc się kolejno do poszczególnych zarzutów skargi wskazało: Ad. 1. Skierowanie zaskarżonego postanowienia do Kopalni Surowców Mineralnych bez podania, że jest to spółka z ograniczona odpowiedzialnością nie jest błędem merytorycznym lecz oczywistym przeoczeniem powstałym w trakcie pisania postanowienia, nie mającym żadnego znaczenia dla oceny zgodności postanowienia z prawem. Ad. 2 i 9. Z treści postanowienia Wójta Gminy z dnia "[...]" r. wcale nie wynika, że załącznikiem do niego jest "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ". Załącznik graficzny nr 1 do tego postanowienia stanowi kopia mapy ewidencji gruntów z zaznaczonymi granicami terenu przeznaczonego pod wydobywanie i eksploatację kruszywa naturalnego zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy " oraz terenu uzgadnianego do objęcia koncesją na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". Mapa ta dla potrzeb przedmiotowej sprawy jest w zupełności wystarczająca, ponieważ pozwala ocenić, czy granice terenu przewidzianego do eksploatacji kruszywa przez Kopalnie Surowców Mineralnych Spółka z o. o. odpowiadają granicom terenu przeznaczonego na ten cel we wspomnianym studium. Dodać przy tym należy, że ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze nie wymaga dołączenia do postanowienia wójta uzgadniającego koncesją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku takiego planu - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podniesienie zatem przez skarżących zarzutu niedołączenia do postanowienia uzgadniającego omawianego studium jest całkowicie bezzasadne. Ad. 3-8. Zarzuty te dotyczą kwestii wykraczających poza granice sprawy będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne badają zgodność aktów administracyjnych z prawem. Oznacza to, że zakres orzekania sądu jest ograniczony przedmiotem zaskarżonego orzeczenia i zagadnieniami procesowymi związanymi z jego wydaniem. Badaniu w postępowaniu sądowym podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w konkretnej sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Poza tak zakreślone ramy sąd wyjść nie może. Kognicji Sądu poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy w przedmiocie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" Podstawą do przeprowadzenia przedmiotowego uzgodnienia były przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Stosownie do regulacji zawartej w art. 16 ust. 5 powołanej ustawy udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, przy czym uzgodnienie to następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Konstrukcję tego przepisu ustawodawca oparł na funkcjonującej w procedurze administracyjnej instytucji współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy (art. 106 Kpa). Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji jaką ma wydać ma wydać organ prowadzący postępowanie główne wszczęte na wniosek strony ubiegającej się o uzyskanie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. Jednak nie jest rolą organu uzgadniającego kompleksowa ocena zasadności udzielenia koncesji. Ocena ta może być skoncentrowana wyłącznie na tych zagadnieniach, które ściśle wiążą się z przypisanymi danemu organowi uzgadniającemu zakresem kompetencji. Dzięki takiemu rozwiązaniu nie dochodzi do nieuzasadnionego dublowania zadań organu uzgadniającego i organu prowadzącego postępowanie główne. Kierując się powyższymi zasadami należy stwierdzić, iż przedmiot postępowania uzgodnieniowego w niniejszej sprawie ograniczony był do wypowiedzenia się przez Wójta Gminy w sprawie koncesji - tylko i wyłącznie w zakresie jej zgodności z miejscowym planem lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wobec tego, że dla obszaru miejscowości B. i C., na którym występują złoża kopalin, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podstawą uzgodnienia projektu koncesji było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, iż według zapisów "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy " teren, na którym znajdują się nieruchomości objęte wnioskiem o wydanie koncesji przeznaczony jest do wydobywania i eksploatacji kruszyw. Dlatego też organy orzekające miały uzasadnione podstawy do wydania pozytywnego postanowienia dla Kopalni Surowców Mineralnych Spółka z o.o. Przy czym, jak trafnie wskazało Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę z przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze nie wynika wymóg dołączenia do postanowienia wójta gminy uzgadniającego koncesją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w razie braku takiego planu - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stąd też podniesiony w skardze zarzut niedołączenia do postanowienia uzgadniającego omawianego studium nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy też podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż załącznik graficzny nr 1 do postanowienia Wójta Gminy z dnia "[...]" r. w postaci kopii mapy ewidencji gruntów z zaznaczonymi granicami terenu przeznaczonego pod wydobywanie i eksploatację kruszywa naturalnego zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy " oraz terenu uzgadnianego do objęcia koncesją na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" pozwala na użytek niniejszej sprawy ustalić granice terenu przewidzianego do eksploatacji kruszywa przez Kopalnie Surowców Mineralnych Spółka z o. o., które odpowiadają granicom terenu przeznaczonego na ten cel we wspomnianym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi zmierzające do wykazania, iż Kopalnie Surowców Mineralnych Sp. z o.o., wnioskujące o wydanie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" prowadzą eksploatację tego złoża w sposób nieprawidłowy, m.in. z naruszeniem przepisów z zakresu ochrony środowiska, ponieważ nie dotyczą one kwestii objętych postępowaniem uzgodnieniowym, prowadzonym na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Podnoszony w skardze zarzut skierowania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Kopalni Surowców Mineralnych bez wskazania, że jest to spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, nie ma żadnego znaczenia prawnego. Jak wyjaśniło Kolegium, było to oczywiste przeoczenie, powstałe w trakcie pisania postanowienia, które nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia koncesji. Przedstawione wyżej względy pozwalają na stwierdzenie, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów prawa w taki sposób, iż mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Organy te zebrały wystarczający materiał dowodowy i przedstawiły istotne dla sprawy okoliczności, a rozstrzygnięcie organów zostało wyprowadzone w oparciu o prawidłową podstawę prawną. Z powyższych względów uznając, iż skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.