II SA/Ol 23/11

Dnia 24 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 roku sprawy ze skarg M. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących po 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]", Nr "[...]", odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w "[...]" z "[...]", nr "[...]", utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w "[...]" z "[...]", znak "[...]", o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego o powierzchni "[...]" położonego we wsi "[...]", gmina "[...]". W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa nieruchomość rolna składa się z działek nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]" zapisanej w księdze wieczystej pod nr karty "[...]" tom "[...]", położonych we wsi "[...]", gmina "[...]" i stanowiła własność prywatną M.K. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w "[...]" została ona przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że właściciel gospodarstwa zmarł, jego żona L. przeprowadziła się do miejscowości "[...]", a spadkobiercy nie są znani, albowiem w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. Podano, iż grunty gospodarstwa w całości leżą odłogiem bez uprawy, w części porośnięte lasem. L.K. złożyła odwołanie od tej decyzji i wniosła o przejęcie przedmiotowej nieruchomości na prawach dobrowolnego zrzeczenia się w zamian za rentę dożywotnią. Podała, że gospodarstwem zajmowała się do "[...]", po czym z uwagi na zły stan zdrowia, wiek oraz fakt, iż jedyny syn wskutek inwalidztwa wojennego nie był zdolny do pracy w gospodarstwie, gospodarstwo to przekazała do dyspozycji Zarządu Gminnego w "[...]" celem przekazania w użytkowanie, w zamian za podatek i inne świadczenia wobec Państwa. Z tego co jej wiadomo, grunty nadające się pod uprawę zostały rozdysponowane wśród miejscowych rolników, a grunty nienadające się pod uprawę pozostały nieuprawiane. L.K. podała również, że występowała z pismami (z dnia "[...]" oraz "[...]") do Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w "[...]" oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w "[...]" o nadesłanie imiennego wykazu użytkowników części gospodarstwa, lecz nie otrzymała odpowiedzi. Podniosła, że interesowała się ona sprawą nieruchomości po mężu, lecz władze utrudniały jej zorientowanie się w istniejącym stanie faktycznym. Decyzją z dnia "[...]" Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w "[...]" utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując, że przedmiotowa nieruchomość nie jest przez nikogo użytkowana. Ponadto wskazano na protokół sporządzony przez przedstawiciela Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w "[...]" oraz przedstawiciela Biura Gromadzkiego w "[...]", zawierający projekt rozdysponowania nieruchomości, zgodnie z którym Komisja projektowała przekazać przedmiotowe gospodarstwo Administracji Lasów Państwowych. Kolegium w toku postępowania przesłuchało w sprawie M.G. i B.K., które zeznały, że w latach "[...]" ze względu na stan zdrowia L.K. wyjechały wraz z mamą do rodziny. Przyznały, że grunty były użytkowane, lecz nie pamiętają nazwisk użytkowników. Dodały, że L.K. pozostawała na utrzymaniu dzieci. H.K. w piśmie z dnia "[...]" również przyznał, że w "[...]" w gospodarstwie nie zamieszkiwała L.K., ani jej dzieci. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek danych świadczących o tym, aby L.K. wydzierżawiła komukolwiek gospodarstwo rolne. Nadto, z wykazu zmian gruntowych z operatu założenia ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa Polskiego Zarządu Lasów Państwowych bez wzmianki o jakichkolwiek dzierżawcach. Bezsporny jest także fakt, że co najmniej po roku "[...]" współwłaściciele gospodarstwa nie uprawiali go, ani też nie zamieszkiwali na jego terenie. Podano, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 3 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. w przypadku opuszczenia przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Z kolei w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, wydanym na podstawie delegacji ustawowej określono, iż za opuszczone gospodarstwo rolne uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel, ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela albo dzierżawcę. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że gospodarstwo w dacie orzekania o przejęciu na Skarb Państwa nie było uprawiane ani przez właścicieli, ani przez dzierżawców, zaś grunty w przeważającej części porosły lasem. Podniesiono ponadto, iż wprawdzie zgodnie z § 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zaliczało się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, lecz w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia wszystkie dzieci M.K. były pełnoletnie. W związku z tym przepis ten nie może mieć w tej sprawie zastosowania. Kolegium podkreśliło, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej określa w sposób wyczerpujący przepis art. 156 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), przy czym niedopuszczalne jest rozszerzanie wskazanych w tym przepisie przesłanek. Jednocześnie, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ nie może ponownie merytorycznie rozpoznawać sprawy, lecz weryfikuje zaskarżoną decyzję tylko w odniesieniu do tego, czy decyzja ta może być nieważna w świetle art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby organ w sposób rażący naruszył przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. W dacie orzekania przez organ L.K., jak również jej dzieci nie zamieszkiwały w gospodarstwie rolnym należącym do M.K., gospodarstwo to nie było uprawiane, a L. K. nie wydzierżawiła go, lecz pozostawiła do dyspozycji Zarządu Gminnego w "[...]". W dacie wejścia w życie rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych wszystkie dzieci M.K. były pełnoletnie. Nie można zatem uznać, aby zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszała prawo. Jednocześnie wyjaśniono, iż nie uwzględniono wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę postępowania – M.Ś., gdyż jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma na celu dokonanie oceny ważności decyzji ustalonego na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji. Organy administracji nie gromadzą odrębnych dowodów, lecz w zasadzie opierają się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Ponadto wskazano, iż w ocenie Kolegium, w sprawie bezspornie chodzi o gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r., co wynika z dokumentów, a także z wyroków sądów administracyjnych, w których określenie "nieruchomość rolna" i "gospodarstwo rolne" używane są zamiennie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]", Nr "[...]", utrzymało w mocy decyzję z "[...]". W uzasadnieniu podkreślono, iż przedmiotowa nieruchomość rolna nosiła bezwzględnie znamiona nieruchomości opuszczonej stosownie do obowiązujących wówczas przepisów. Podkreślono, że jak wynika z akt sprawy M.K. zmarł w "[...]", a jego żona L.K. ze względu na stan zdrowia wraz z dziećmi wyjechała do rodziny. Według oświadczeń złożonych przez jej córki B.K. i M.G. gospodarstwo zostało opuszczone w latach "[...]". Ponadto w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji o przejęciu gospodarstwa wszystkie dzieci M.iL.K. były pełnoletnie. Nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa bez budynków, bez odszkodowania, jako gospodarstwo opuszczone. Podkreślono, iż w sprawie nieważności decyzji administracyjnej organ nie orzeka, co do istoty sprawy rozstrzygniętej, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Zatem organ nie przeprowadza postępowania, nie zbiera nowych dowodów, lecz rozstrzyga wyłącznie, co do nieważności kontrolowanej decyzji. Wyjaśniono, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego Kolegium uznało, iż nie nastąpiło naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Wskazano przy tym, że przepisy powołanej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 sierpnia 1961 r. nie określały pojęcia "gospodarstwa rolnego". Jednakże w sprawie bezspornie chodzi o gospodarstwo rolne, gdyż wynika to z dokumentów oraz treści wyroków sądów administracyjnych. Ponadto wyjaśniono, iż zgodnie z treścią przepisów rozdziału 7 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych wydziały, jako terenowe organy administracji państwowej kierowały poszczególnymi dziedzinami spraw należących do właściwości rad narodowych, a na ich czele stali kierownicy. Zatem Kierownik Wydziału Rolnictwa PPRN był uprawniony do wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 666/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]", Nr "[...]", w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jedynie z powodu rażącego naruszenia prawa, czyli tylko w przypadku gdy decyzja w sposób bezstronny i oczywisty narusza konkretny przepis prawa, a jej funkcjonowanie w obrocie prawnym wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie prawnym. Sąd wskazał również, że podziela pogląd organu, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ nie może ponownie rozpoznać sprawy merytorycznie, a ogranicza się do weryfikacji decyzji w oparciu o art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji. Podniesiono, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji była decyzja wydana w trybie ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 ze zm.). Art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowił, iż gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 niniejszego dekretu, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. O przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa oraz o utrzymaniu ciążących na tym gospodarstwie rolnym lub działce służebności gruntowych orzekał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat miejski, dzielnicowej rady narodowej miasta wyłączonego z województwa). Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198) za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zgodnie z ust. 2 powołanego paragrafu ustawy do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu. W ocenie Sądu w świetle tych przepisów nie sposób uznać, iż decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego należącego do M. K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Poza sporem pozostaje bowiem fakt, iż co najmniej od "[...]" właściciele spornego gospodarstwa, jak również ich dzieci nie zamieszkiwali na terenie tego gospodarstwa. Jak bowiem podała L.K. po śmierci męża – M.K. – wraz z dziećmi wyjechała do rodziny, bowiem nie była w stanie zająć się gospodarstwem. Przy czym nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów właścicielka gospodarstwa je opuściła. W tym kontekście niezrozumiały jest też, podniesiony zarzut, iż na skutek wydania kwestionowanych decyzji właścicielka gospodarstwa pozbawiona została środków utrzymania, skoro kilka lat wcześniej sama je opuściła, pozbawiając się tego źródła dochodu. Brak jest przy tym jakichkolwiek dowodów w postaci np. zawartych umów, aktów notarialnych, etc., które potwierdzałyby fakt, iż grunty gospodarstwa wydzierżawiła i były one uprawiane. Nadto, Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż okoliczność pozostawienia gospodarstwa w dyspozycji Zarządu Gminnego w "[...]" w zamian za podatki i inne świadczenia nie świadczy o tym, iż zostało one wydzierżawione. Wskazano, iż nawet gdyby przyjąć tezę skarżących, że część gruntów gospodarstwa była uprawiana przez osoby fizyczne, którym następnie grunty te sprzedano, to ze znajdującej się w aktach sprawy informacji uzyskanej z ewidencji gruntów wynika, iż tylko niewielka część gruntów dawnego gospodarstwa rolnego M.K. stanowi własność osób fizycznych (około "[...]" w stosunku do ponad "[...]"). Zgodnie zaś z definicją gospodarstwa opuszczonego, za takie uważało się gospodarstwo nie uprawiane w całości lub w znacznej części. Zatem gdyby nawet niewielka część gospodarstwa była uprawiana, to nie wyłączałoby to możliwości przejęcia gospodarstwa na rzecz Państwa. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skargach Sąd stwierdził, iż nie jest zasadne twierdzenie, że przepisom o przejęciu podlegały gospodarstwa rolne, zaś w decyzji orzeczono o przejęciu nieruchomości rolnej. Wprawdzie rzeczywiście ustawodawca pojęć tych nie utożsamiał, chociaż w przepisach regulujących kwestie przejęcia gospodarstw rolnych na własność Państwa kwestii tej jednoznacznie nie uregulował, lecz z samej decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej wynika, iż pojęć tych organ używał zamiennie. Wprawdzie w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w "[...]" w rozstrzygnięciu mowa jest o nieruchomości rolnej, ale już w jej uzasadnieniu – o gospodarstwie rolnym. Zresztą z akt sprawy nie wynika, aby przejęta nieruchomość nie stanowiła gospodarstwa rolnego, zaś sama L. K. w swoim odwołaniu od decyzji pisze o gospodarstwie rolnym. Zatem, nawet jeśli w rozstrzygnięciu zawarto nieprawidłowe sformułowanie, to okoliczność ta nie może stanowić o nieważności decyzji. Nie można także podzielić argumentu skarżących, iż organ nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego. Jak bowiem wskazano wyżej, w sprawie postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji, a nie merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego. Zatem Kolegium nie było uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy zaistniały przesłanki do uznania gospodarstwa za opuszczone, a jedynie do oceny, czy w świetle zgromadzonego wówczas przez organy materiału dowodowego można uznać, iż takie przesłanki zaistniały i ocena ta zdaniem Sądu z powyższych względów nie budzi zastrzeżeń. Sąd wskazał też, że nie można uznać za skuteczny zarzut dotyczący uznaniowości decyzji o przejęciu. Wprawdzie rzeczywiście z powołanego przepisu wynika, iż gospodarstwo mogło być przejęte na własność Państwa, co wskazuje na uznaniowy charakter takiej decyzji, a tym samym na konieczność wskazania przesłanek, jakimi kierował się organ. Jednakże brak określenia tych przesłanek nie można zakwalifikować, jako uchybienie mające charakter rażącego naruszenia prawa i nie może to skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Nie jest także zasadny zarzut dotyczący braku umocowania osoby, która podpisała decyzję. Do kwestii tej Kolegium odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując na przepisy, które uprawniały do wydania takiej decyzji przez organ i stanowisko to Sąd w pełni podzielił. Natomiast brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania faktu, iż osoba, która personalnie decyzję tę podpisała nie była do tego umocowana. Zresztą skarżący poza wskazaniem tej okoliczności nie podali jakichkolwiek okoliczności, które świadczyłyby o braku takiego umocowania. K.K. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji, niezastosowaniu środka przewidzianego w wymienionej ustawie i oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" pomimo, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności powyzszej decyzji, mimo iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.: a) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198) poprzez ich błędne zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego; b) art. 10 § 1 k.p.a. i art. 71 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności), wyrażającym się całkowitym zaniechaniem przeprowadzenia postępowaniu dowodowego w sprawie; 2) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. polegające na lakonicznym oraz jedynie formalnym uzasadnieniu faktycznym oraz prawnym odnoszącym się do kwestii uznania uwłaszczonej nieruchomości rolnej za gospodarstwo rolne. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 282/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Wskazał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.). Według art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. "Gospodarstwo rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne". Przejęcie gospodarstwa rolnego na tej podstawie uzależnione było od spełnienia łącznie dwóch przesłanek: – po pierwsze, przejęciu podlegało gospodarstwo rolne, – po drugie, gospodarstwo rolne opuszczone. Ustalenie wystąpienia tak założonego hipotetycznego stanu faktycznego w danej sprawie mogło być wyłącznie podstawą do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wystąpienie pierwszej przesłanki – stosowanie wyłącznie w tym trybie pojęcia gospodarstwa rolnego wymagało ustalenia, czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego. Ten tryb był dopuszczalny bowiem tylko do opuszczonych gospodarstw rolnych, a nie do wszystkich nieruchomości wskazujących cechy opuszczenia. Ustawa z 13 lipca 1957 r. nie zawierała definicji ustawowej gospodarstwa rolnego. Dla ustalenia, czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego należało zastosować przepisy prawa definiujące pojęcie gospodarstwa rolnego w dniu wydania decyzji przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w "[...]" z "[...]", nr "[...]". W Kodeksie cywilnym definicja gospodarstwa rolnego została przyjęta dopiero w 1990 r. (art. 553 Kodeksu cywilnego). Zatem zasadnie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku, że należało zastosować § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Podniesiono, że organ rozpoznający sprawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a następnie Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji rozstrzygającej żądanie stwierdzenia nieważności, obowiązane są przeprowadzić wszechstronną ocenę zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego, który dał podstawę do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. W trybie stwierdzenia nieważności nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej merytorycznie, nie oznacza to jednak zwolnienia organu właściwego od oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa i podważenia mocy dowodowej zgromadzonych dowodów. Z kolei Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie dokonał oceny jej zgodności z prawem. Nie można bowiem przyjąć, jako prawidłowego, procesu kontroli ogólnikowego, nie opartego na ocenie materiału dowodowego będącego podstawą wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa, stwierdzenia, że bezspornie było to gospodarstwo rolne opuszczone. Takie ogólnikowe, bez oceny wiarygodności dowodów i sposobu przeprowadzenia tych dowodów oraz prawidłowości sporządzonego protokołu, nie stanowi pełnej weryfikacji w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa. Zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w przepisie prawa stanowi rażące naruszenie prawa. Takie przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi naruszenie wartości chronionych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności art. 2, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Decyzje administracyjne ingerujące w podstawowe prawa jednostki, jakim jest prawo własności wymagają szczególnie wnikliwej oceny zgodności z przepisami prawa i wartościami demokratycznego państwa prawnego. Organ, a następnie Sąd nie dokonały oceny mocy dowodowej materiału dowodowego będącego podstawą do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zaważył, co następuje: Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy mieć wzgląd na to, iż niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2010 r., w sprawie o sygn. sygn. akt I OSK 282/10, mocą którego został uchylony w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 666/09, a sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl powyższej regulacji nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając ponownie skargi mógłby odstąpić od wykładni prawa, zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmienił się stan prawny. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie. Dodać można, że przy ponownym rozpoznaniu istotna dla sprawy jest cała treść przepisu art. 190 p.p.s.a., a więc nie tylko jego zdanie pierwsze, odnoszące się wprost do związania sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA, ale też zdanie następne, w myśl którego nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy tak sprecyzowanej istocie związania, o którym mowa w tym przepisie, należy dojść do przekonania, że nie można, przy ewentualnym powtórnym złożeniu skargi kasacyjnej, podważać wykładni NSA wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu. Nie można tego czynić skutecznie również i z tego powodu, że NSA wydając prawomocne orzeczenie jest nim związany na mocy art. 170 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem orzeczenie prawomocne (takim jest wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. I OSK 282/10) wiąże strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są zatem związane faktem i treścią orzeczenia, co musi powodować w sposób bezwzględny kierowanie się treścią prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem. Istotne jest bowiem to, co zadecydowało o takim a nie innym rozstrzygnięciu. Decydujące znaczenie może mieć zatem wykładnia lub zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym przepisu prawa, jak i ocena tego stanu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Skoro związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok. W ramach związania, o którym powyżej mowa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie otrzymał jednoznaczną ocenę prawną, zawartą w wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. Zasadnicze znaczenie dla dokonywanej obecnie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego miało stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wyroku kasacyjnym naruszenia prawa procesowego – braku ustalania rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Według NSA w niniejszej sprawie naruszenie procedury administracyjnej polegało w szczególności na nie ustaleniu, czy doszło do przejęcia bez odszkodowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli było to gospodarstwo rolne to, czy było ono opuszczone. Zatem postępowanie nadzorcze zakończone zaskarżoną decyzją, dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność M.K. przeprowadzone zostało przez Kolegium z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Postępowanie nadzorcze poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji miało na celu ustalenie, czy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia "[...]" o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego o powierzchni "[...]" dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 k.p.a. W tym celu organ prowadzący postępowanie był obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Kierując się zaś zasadą określoną w art. 7 k.p.a. organ miał obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Należy stwierdzić, że zasady te nie zostały zachowane w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że organ nie wyjaśnił, przekonywująco czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z 13 lipca 1957 r. nie zawierała definicji ustawowej gospodarstwa rolnego. Dla ustalenia, czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego należało zastosować przepisy prawa definiujące pojęcie gospodarstwa rolnego. W kodeksie cywilnym definicja gospodarstwa rolnego została przyjęta dopiero w 1990 r., a otrzymała nowe brzmienie w noweli art. 553 z 2003 r. Dla ustalenia definicji, a tym samym stwierdzenia wystąpienia przesłanki dopuszczalności przejęcia nieruchomości w tym trybie, konieczne było m.in. skorzystanie w tym zakresie z definicji zawartych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia gospodarstwo rolne stanowią wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zatem organ prowadząc ocenę zgodności z prawem decyzji o przejęciu obowiązany był do ustalenia, czy nieruchomość mogła być uznana za gospodarstwo rolne. Organ nie dokonał w tym zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Jak to stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, braku wyjaśnień w powyższym zakresie nie można ocenić, jako przeprowadzenie w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji weryfikacji prawidłowości ustalonego stanu faktycznego w decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w przepisie prawa stanowi bowiem rażące naruszenie prawa. Dlatego tak ważne jest dokładne ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Dodatkowo stwierdzić należy, iż organ nie wyjaśnił, czy w dniu wydania decyzji z "[...]" gospodarstwo rolne M.K. faktycznie było opuszczone. W świetle przepisów ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym nawet uznanie gospodarstwa rolnego za opuszczone nie powodowało automatycznie obowiązku przejęcia takiego gospodarstwa na rzecz Państwa. Do takiego wniosku prowadzi użycie w art. 2 ust. 1 powyższej ustawy sformułowania "mogą być przejęte". Tym samym decyzja wydawana na podstawie tego przepisu była decyzją uznaniową, a skoro tak, to winna być należycie uzasadniona - tak, aby nie można było zarzucić organowi dowolności w działaniu. Reasumując należy przyjąć, że skoro Kolegium nie wyjaśniło w sposób prawidłowy kluczowych dla sprawy okoliczności, to nie mogło w sposób prawidłowy ustalić stanu faktycznego sprawy, a tym bardziej nie mogło poddawać w wątpliwość podnoszonych przez skarżących twierdzeń. Powyższe świadczy, w przekonaniu Sądu, o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazanych norm procesowych. W świetle stwierdzonego uchybienia, które niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skargi zasługiwały na uwzględnienie, a zakwestionowana decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Prowadząc ponownie postępowanie, organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA, przeprowadzi szczegółowe postępowanie wyjaśniające, w którym ustali, czy faktycznie doszło do przejęcia gospodarstwa rolnego, i czy było ono opuszczone, dokona analizy dokumentów zebranych w sprawie, dokona analizy przepisów, w tym dotyczących definicji gospodarstwa rolnego, oceni okoliczności podawane przez skarżących. To dopiero pozwoli organowi na wydanie prawidłowego orzeczenia w sprawie. Swoje stanowisko organ uzasadni zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Tak dokonana właściwa ocena zgromadzonego w całości materiału dowodowego pozwoliłaby Sądowi na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w trybie art. 200 tej ustawy. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.