II SA/Ol 23/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Giżycku z dnia 22 października 2015 r., nr XV/98/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowej i mieszkaniowej, zawartego pomiędzy ulicami: Jagiełły, Staszica, Warszawską i Wodociągową w Giżycku oddala skargę. Uchwałą Nr XV/98/2015 z dnia 22 października 2015 r., Rada Miejska w Giżycku uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowej i mieszkaniowej, zawarty pomiędzy ulicami: Jagiełły, Staszica, Warszawską i Wodociągową w Giżycku. W skardze, złożonej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Wojewoda Warmińsko–Mazurski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 7 ust. 8 pkt 6 lit. b) - stanowiącego że "nie dopuszcza się rozwiązań tymczasowych w postaci indywidulanych ujęć wody"; - § 7 ust. 8 pkt 7 lit. b) - stanowiącego, że "nie dopuszcza się rozwiązań tymczasowych w postaci zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków". W ocenie skarżącego, zapisy te są niezgodne z prawem. Wojewoda zauważył, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Wprawdzie wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy (art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.), to jednak każde ograniczenie prawa własności, w tym także to uzasadnione ochroną praw osób trzecich, bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości dotyczących zakresu jego ograniczenia, należy dokonywać wykładni na korzyść zasady. Wszelkie zaś ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Nadto, postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać przepisy zgodne z przepisami innych ustaw i aktów wykonawczych. Tego typu unormowania zawierają m. in. ustawy: Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013 r., poz.1409, z późn. zm.), Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 469, z późn. zm.), ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.), jak również Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W świetle tych regulacji – w ocenie Wojewody - brak jest podstaw do zakazywania potencjalnym inwestorom wyboru rozwiązań dotyczących budowy indywidualnych ujęć wody i odprowadzania ścieków sanitarnych przewidzianych ustawą. Postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego winny być realistyczne, możliwe do zrealizowania i nie mogą ograniczać chronionych konstytucyjnie praw obywateli. Przyjęcie przez Radę Miejską w Giżycku kwestionowanych zapisów, wyczerpało dyspozycję art. 28 ust 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W odpowiedzi na skargę, Gmina Miejska Giżycko wniosła o jej oddalenie w całości, uznając za chybione zarzuty skargi. Podzieliła w całości pogląd skarżącego, że każde ograniczenie prawa własności, jakie z natury rzeczy wynikają z władztwa planistycznego gminy, w tym także uzasadnione ochroną praw osób trzecich, bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. Uznała także za uzasadnione to, aby postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego były realistyczne, możliwe do zrealizowania i nie ograniczające chronionych konstytucyjnie praw obywateli. Stwierdziła, że kwestionowane przez skarżącego zapisy planu w żaden sposób z tymi regułami nie kolidują. Plan przyjęty zaskarżoną uchwałą dotyczy terenu silnie zurbanizowanego - graniczącego ze ścisłym centrum miasta. Obszar ten jest wyposażony w gęstą sieć wodociągową i kanalizacyjną istniejącą tam w części już przed 1945 r., w części zaś wykonanej jeszcze w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych. Nie istnieją na tym obszarze żadne techniczne ograniczenia w możliwości podłączenia się do sieci i to nie tylko kanalizacyjnej i wodociągowej, ale także energetycznej, telekomunikacyjnej, gazowej czy ciepłowniczej. Potencjalni inwestorzy bez trudu i nadmiernych kosztów z możliwości takich mogą w pełni korzystać. Nie do obrony jest więc – zdaniem Gminy - teza, aby kwestionowane postanowienia były niemożliwe lub nader trudne do zrealizowania. Postanowienia planu nie uchybiają w jakikolwiek sposób obowiązującym przepisom. Wskazano, że akceptacja dla istnienia zbiorników bezodpływowych stanowiłaby potencjalną nadmierną uciążliwość dla okolicznych mieszkańców tego terenu, w tym pacjentów zlokalizowanego tam kompleksu szpitalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że uchwała nie narusza przepisów prawa. Tym samym, skarga nie jest zasadna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: u.p.z.p. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowej i mieszkaniowej, zawartej pomiędzy ulicami: Jagiełły, Staszica, Warszawską i Wodociągową w Giżycku oraz właściwości organów. Należy wskazać, iż współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Przypomnieć należy, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko walory ekonomiczne przestrzeni, ale i (m.in.) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego - art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Do obowiązkowych elementów planu miejscowego, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., należy m.in. określenie przeznaczenie terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2), zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3), parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy (pkt 6), szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają za zadanie nie tylko ustalić przeznaczenie określonych terenów na określone cele, ale i określić, które tereny nie mogą być w ogóle przeznaczone na określone cele np. budownictwa mieszkalnego, przemysłowego, usługowego, bądź określić dopuszczalną wielkość takich obiektów lub dopuszczalny rodzaj usług, czy rodzaj produkcji. A zatem, ustalenia takiego planu mogą zawierać określone zakazy. Skoro tak, to należy przyjąć, iż plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać zarówno ustalenia pozytywne, jak i negatywne (zakazy). Jeśli natomiast rada gminy decyduje się - po przeprowadzeniu stosownej procedury planistycznej – na wprowadzenie określonych zakazów, to takie działanie - wbrew stanowisku skarżącego, nie nosi znamion działania wyłącznie niezgodnego z prawem. Działaniem takim rada gminy nie narusza automatycznie tak przepisu art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jak i art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Organ ma bowiem obowiązek uwzględnić w planowaniu przestrzennym nie tylko prawo własności, ale i interes społeczny oraz wymagania ochrony środowiska. W planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Plan zagospodarowania przestrzennego może bowiem wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. W przedmiotowej sprawie, w zaskarżonych postanowieniach Rada Miejska w Giżycku zdecydowała, określając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, że: w zakresie zaopatrzenia w wodę nie dopuszcza się rozwiązań tymczasowych w postaci indywidualnych ujęć wody ( § 7 ust. 8 pkt 6 lit. b uchwały), natomiast w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych nie dopuszcza się rozwiązań tymczasowych w postaci zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków (§ 7 ust. 8 pkt 7 lit. b uchwały). Wojewoda zarzucił, że postanowienia te pozostają w sprzeczności m. in. z: § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym § 26 ust. 3 rozporządzenia - w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. W myśl natomiast art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem ustanowiony przez ustawodawcę obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Od obowiązku tego zwalnia okoliczność, gdy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Poza tym w sytuacji, w której budowa sieci kanalizacyjnej jest nieuzasadniona z przyczyn technicznych lub ekonomicznych, istnieje obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli sieć kanalizacyjna istnieje, to posiadanie zbiornika bezodpływowego nie zwalnia właściciela nieruchomości z podłączenia jej do tej sieci. W obu cytowanych przepisach możliwość korzystania z indywidualnych ujęć wody, czy też wyposażanie nieruchomości w zbiorniki bezpodpływowe uwarunkowane są więc brakiem warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej lub techniczną, bądź ekonomiczną niemożliwością przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Jak wskazała w odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Giżycko, taka sytuacja nie ma zaś miejsca w przypadku zaskarżonego planu. Plan, przyjęty zaskarżoną uchwałą, dotyczy terenu silnie zurbanizowanego - graniczącego ze ścisłym centrum miasta. Obszar ten jest wyposażony w gęstą sieć wodociągową i kanalizacyjną istniejącą tam w części już przed 1945r., w części zaś wykonanej jeszcze w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych. Nie istnieją na tym obszarze żadne techniczne ograniczenia w możliwości podłączenia się do sieci, a potencjalni inwestorzy bez trudu i nadmiernych kosztów z możliwości takich mogą w pełni korzystać. Nie zostały naruszone również zaskarżoną uchwałą postanowienia ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.), dotyczące zwykłego korzystania z wód (powołany w skardze art. 36 ust. 1 i 2 ustawy). W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały lub jej części. Reasumując, stwierdzić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.