II SA/Ol 230/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego - I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata A. T. kwotę 292, 80 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. We wniosku z dnia 14 lipca 2004r. J. W. zwrócił się do MOPS o przyznanie pomocy bezzwrotnej, jednorazowej na wyrobienie prawa jazdy - 80 zł i zrobienie zdjęć 13 zł, w dniu 19 lipca 2004r. wystąpił o pomoc na zakup żywności. Wniosek powyższy powtórzony został również w dniu 21 lipca 2004r., przy czym w piśmie tym wnioskodawca wskazał, iż znajduje się w tragicznej sytuacji życiowej, bowiem nie ma za co kupić żywności. Wskazał, iż mimo złożenia w tym miesiącu wielu wniosków organ lekceważy jego prośby, gdyż do tej pory nikt się nim nie zainteresował. Podniósł, że organ utrudnia mu zdobycie pracy, którą znalazł poprzez klub integracyjny. Kolejnym pismem datowanym na 21 lipca 2004r. zainteresowany wystąpił o udzielenie pomocy na wyrobienie dowodu osobistego. Podał, że potrzebuje 30 zł na opłatę oraz 13 zł na zrobienie zdjęć. Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania J. W. zasiłku celowego na wyrobienie prawa jazdy, zakup żywności oraz wyrobienie dowodu osobistego. W motywach uzasadnienia wskazano, iż podaniami z dnia 14, 19 i 21 lipca 2004r. wnioskodawca wystąpił o udzielenie mu pomocy na wyrobienie prawa jazdy, zakup żywności i wyrobienie dowodu osobistego. Ustalono, iż od 20 lutego 2001r. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Nie posiada żadnych dochodów, jak również osób na swoim utrzymaniu. Zamieszkuje z matką, lecz prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. O świadczenia z pomocy społecznej ubiega się od lipca 2001r. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżący jest właścicielem działki o powierzchni 0,16 ha, położonej w L., zabudowanej budynkiem mieszkalnym, samochodu "[...]" rocznik 1964 oraz sprężarki nurkowej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji szczególną uwagę zwrócił na fakt istnienia dysproporcji pomiędzy udokumentowanym przez wnioskodawcę brakiem dochodu, a jego faktyczną sytuacją majątkową, co przejawia się posiadaniem od 1981r. nieruchomości gruntowej, zabudowanej od ponad 15 lat domem mieszkalnym. Organ podniósł, że okoliczności te wnioskodawca zataił, gdyż mimo, iż był obejmowany pomocą od 2001r. dopiero w oświadczeniu z dnia 12 sierpnia 2004r. podał powyższe informacje, zaś we wcześniejszym oświadczeniu z dnia 23 czerwca 2003r. nie podał żadnych nieruchomości będących w jego posiadaniu. Wskazano nadto, że zainteresowany ponosi samodzielne koszty zużycia energii związane z budynkiem. Podano, że zainteresowany zamieszkując z matką posiada jednocześnie majątek w postaci działki i domu mieszkalnego. Ma zatem możliwość zmiany swojej sytuacji przy wykorzystaniu własnych zasobów w celu usamodzielnienia się finansowego, a dotychczas możliwości tych nie wykorzystał, systematycznie korzystając ze środków pomocy społecznej. Okoliczności powyższe świadczą w ocenie organu o braku współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Podano, iż stwierdzona dysproporcja stosownie do art. 12 ustawy o pomocy społecznej daje organowi podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji wyjaśnił również, iż obowiązkiem organu pomocy jest branie pod uwagę nie tylko potrzeb wnioskodawców, ale także uwzględnianie ilości osób ubiegających się o pomoc ich sytuację materialną oraz własne możliwości finansowe organu. Ponieważ Ośrodek dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi w pierwszej kolejności kieruje je do rodzin wielodzietnych, z małymi dziećmi i osób całkowicie niezdolnych do pracy. Powołując się na konkretne dane liczbowe (15.000 zł miesięcznie) dotyczące środków finansowych pozostających w dyspozycji organu oraz ilość osób ubiegających się o pomoc (350 osób) stwierdzono, że nie ma możliwości udzielenia pomocy wszystkim osobom ubiegającym się o wsparcie. Od tej decyzji i trzech innych wydanych przez organ I instancji J. W. odwołał się w terminie, wskazując na naruszenie prawa. Zarzucił nieprawidłową interpretację ustawy o pomocy społecznej, której przepisy świadczą na jego korzyść. Organ I instancji, zdaniem skarżącego, opisuje "bzdury" nie na temat, które są "zrobione na wyrost", przedstawia jego osobę w negatywnym świetle. Podał, że składał kilka wniosków o przyznanie pomocy na żywność, lecz wszystkie zostały rozpatrzone łącznie. Zarzucił, że dwie decyzje o nr "[...]" i nr "[...]" organ wydał na podstawie tych samych wniosków z dnia 14, 19 i 21 lipca 2004r. oraz że rozpatrzono je na podstawie tej samej aktualizacji wywiadu w dniu 22 lipca 2004r. Wydano więc dwie decyzje na te same trzy wnioski. Organ prowadzi więc jego sprawy w sposób niezrozumiały, wobec czego wniósł o przyznanie pełnomocnika. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", działając na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]" w sprawie odmowy przyznania J. W. zasiłku celowego na wyrobienie prawa jazdy, zakup żywności oraz wyrobienie dowodu osobistego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Oznacza to, że świadczenie powyższe nie jest obligatoryjne lecz jest przyznawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że musi być poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. W ocenie organu odwoławczego wymogi powyższe zostały spełnione. Stwierdzono, że wnioskodawca spełnia warunki do otrzymania bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej lecz organ I instancji musi mieć na uwadze nie tylko potrzeby osoby ubiegającej się o pomoc ale także uwzględnić własne możliwości finansowe. Organ pomocy wskazał zaś, że w chwili wydawania niniejszej decyzji nie dysponował wystarczającymi środkami finansowymi na realizację świadczeń z zakresu zadań własnych o charakterze uznaniowym. Podniesiono, iż odwołujący się jest objęty pomocą organu od 2001r. i kwoty świadczeń jakie uzyskiwał wskazują, że w miarę skromnych możliwości Ośrodek wspiera go w przezwyciężeniu trudnej sytuacji materialnej. Wyjaśniono przy tym, że świadczenia te mają za zadanie wsparcie, a nie całkowite wyręczenie strony w zdobywaniu środków finansowych, gdyż taki właśnie cel wynika z samej definicji pomocy społecznej. Odnośnie wniosku o przyznanie obrońcy Kolegium wskazało, że nie dysponuje takim uprawnieniem. Organ pomocy społecznej, do którego zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należy poradnictwo specjalistyczne, może natomiast udzielić stronie poradnictwa prawnego. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył J. W. zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie prawa, gdyż zlekceważono jego sytuację życiową i brak środków na życie. Skarżący podniósł, iż kwalifikuje się do uzyskania pomocy, co potwierdza również orzeczenie kolegium, a w związku z powyższym w jego ocenie wszystkie inne okoliczności, w tym także okoliczność posiadania nieruchomości nie mają znaczenia. Poza tym nie wskazano mu jak mógłby wykorzystać posiadane nieruchomości i ruchomości, a stwierdzenia o dysproporcji są gołosłowne. Poza tym Kolegium nie poparło dysproporcji, która została stwierdzona tendencyjnie w sposób niedbały a jedynie wskazało na fakt, że organ może przyznać pomoc ale nie musi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, iż odmowa przyznania świadczenia była podyktowana brakiem dostatecznej ilości środków finansowych w dyspozycji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej; ustawą p.p.s.a. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dopatrzył się naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art.39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W tym miejscu, wobec zarzutu pełnomocnika skarżącego, iż gmina ma obowiązek udzielić wsparcia osobie potrzebującej pomocy w formie zasiłku celowego oraz winna, znając potrzeby osób oczekujących wsparcia, zabezpieczyć taką ilość środków finansowych aby objąć tą forma pomocy wszystkich potrzebujących, wskazać należy, iż wprawdzie w art. 17 ust. 1 pkt 5 -8 ustawy o pomocy społecznej zapisano, że do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy m.in. przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, jednakże z brzmienia tej normy prawa nie można wywieść, iż to zadanie gminy nakłada na nią obowiązek przyznania zasiłku celowego w wysokości wnioskowanej przez osobę uprawnioną, pod warunkiem jedynie, że osoba ta spełnia warunki do objęcia jej tą formą pomocy przez organ pomocy społecznej. Zaprezentowana wykładnia tego przepisu przez pełnomocnika skarżącego pozostaje w oczywistej sprzeczności ze wskazanym w podstawie prawnej decyzji art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Z brzmienia tego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości Sądu, iż decyzja organu I instancji, który stosownie do art. 110 tej ustawy wykonuje zadania pomocy społecznej stanowiące zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Poza tym należy mieć na względzie również zapis art. 3 ust. 4 powołanej ustawy zgodnie z którym, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Reasumując stwierdzić należy, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż organ pomocy społecznej jest zobowiązany do udzielenia pomocy każdorazowo w sytuacji złożenia wniosku o jej przyznanie, gdyż decyzja w przedmiocie zasiłku celowego jest zgodna z prze[pisami prawa, o ile została poprzedzona przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, przy wydawaniu decyzji organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia znajdują wyraz w uzasadnieniu decyzji. W przedmiotowej sprawie wszystkie powyższe wymogi zostały zachowane. Przed wydaniem decyzji organ sporządził aktualizację wywiadu środowiskowego, w którym ustalił, iż wnioskodawca jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie posiada żadnych dochodów, jak również osób na swoim utrzymaniu. Zamieszkuje wspólnie z matką lecz prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Z zapisów umieszczonych na aktualizacji wywiadu wynika, iż w czerwcu 2004r. wnioskodawca otrzymał pomoc w formie zasiłku celowego na częściowe opłaty mieszkaniowe 50 zł, na zakup środków czystości 20 zł, odzieży 40 zł, jak również drugi zasiłek celowy w wysokości 50 zł, oraz na koszty zakupu leków 30 zł. Organ wezwał również stronę do złożenia oświadczenia majątkowego. W aktach sprawy znajduje się także oświadczenie skarżącego dotyczące jego sytuacji mieszkaniowej i materialnej z dnia 22 lipca 2004r. i 10 sierpnia 2004r. Nie można zatem podzielić zarzutu skarżącego, iż nie miał on możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie. Ponadto stan faktyczny, który organy uwzględniły przy orzekaniu jest zgodny z danymi podawanymi przez stronę w aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 22 lipca 2004r. Jedyna rozbieżność polega na tym, iż skarżący przypisuje niektórym faktom znaczenie drugorzędne lub też w ogóle je pomija, natomiast organy uwzględniają całokształt okoliczności sprawy, co jest zgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczy to faktu posiadania nieruchomości, którą skarżący bagatelizuje uznając, iż nie ma ona żadnego znaczenia, gdyż spełnia warunki kwalifikujące go do świadczeń z pomocy społecznej. Wyraz tego skarżący dał podczas przesłuchania strony mającego miejsce w organie I instancji w dniu 17 sierpnia 2004r., kiedy to udzielał odpowiedzi na pytania dotyczące posiadanej nieruchomości i wybudowanego domu, po czym odmówił złożenia podpisu pod tym protokołem. Należy jednakże podnieść, iż głównym powodem odmowy przyznania żądanego świadczenia, co zostało szczegółowo wyeksponowane w decyzji organu odwoławczego, jest brak wystarczających środków finansowych niezbędnych do zaspokojenia żądań wszystkich osób ubiegających się o pomoc. Przy czym podnieść należy, iż liczby podawane przez organ I instancji rzeczywiście wskazują na skromne środki budżetowe organu uzasadniające konieczność przyjęcia i stosowania określonych kryteriów przy rozdziale tych środków. W związku z tym uznanie przez organy, iż żądanie skarżącego nie może być pozytywnie rozpatrzone, gdyż jest on obejmowany systematyczną pomocą, a aktualne zasoby finansowe Ośrodka nie pozwalają na zaspokojenie jego żądań, nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego. Jak słusznie bowiem wskazano w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego świadczenia przyznawane z pomocy społecznej mają za zadanie jedynie wspierać działania samego świadczeniobiorcy w celu zmiany jego sytuacji materialnej, a nie wyręczać go w tych działaniach. Ponadto zgodnie z powołanym wcześniej art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie jest zatem zasadny zarzut skarżącego, iż brak środków na sfinansowanie wszystkich świadczeń nie może stanowić podstawy do odmowy ich przyznania, zwłaszcza jeżeli są to świadczenia o charakterze uznaniowym. Nie jest także naruszeniem prawa rozpoznanie kilku wniosków skarżącego łącznie, jeżeli dotyczą one tego samego świadczenia i wpłynęły w terminie miesiąca, a zatem zakreślonym ustawowo terminie do rozpatrzenia wniosku. Nie można także zarzucić organom, iż niezasadnie uwzględniły fakt posiadania nieruchomości przez skarżącego. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie można zatem pominąć faktu, iż skarżący posiada nieruchomość, która ma określoną wartość majątkową. Ponadto wymaga podkreślenia fakt, iż pomoc społeczna jest realizowana ze środków publicznych. Zatem na organie pomocy ciąży obowiązek szczególnej staranności przy rozdziale środków na świadczenia i kierowania ich do osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji materialnej. Niewątpliwie zaś w odczuciu społecznym są to osoby, które nie tylko na posiadają żadnego – jak skarżący - źródła dochodu, ale i też nie mają żadnego majątku. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy wydając decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżanej decyzji, podejmuje takie rozstrzygniecie, jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając jako organ odwoławczy, stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 Kpa oraz art. 138 Kpa ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości. Kontrola taka jest zatem kontrolą pełną polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 1998r. sygn. II SA 1379/97, niepublikowany). W tym stanie sprawy nie można zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zarzucić, iż wadliwie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji mimo, że nie podzielono wszystkich argumentów zawartych w kontrolowanej w trybie instancyjnym decyzji organu pomocy społecznej. Organ odwoławczy korzystając ze swego uprawnienia do dokonana samodzielnej oceny merytorycznej zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał bowiem, że samoistną przesłanką stanowiąca podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest brak środków finansowych w organie pomocy społecznej, natomiast nie podzielił zarzutu dotyczącego stwierdzonej dysproporcji, co w żadnym wypadku nie stanowi o wadliwości rozstrzygnięcia podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego stwierdził, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zebranym materialne dowodowym, co stanowi o bezskuteczności zarzutu wskazującego na chęć dokuczenia stronie i doprowadzenia jej do totalnej nędzy. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 ustawy p.p,s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).