II SA/Ol 230/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 30 października 2015 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział (dalej jako: GDDKiA) wystąpiła do Starosty, powołując się na art. 145 § 1 pkt 6 i art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej jako: "k.p.a.", o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. K. pozwolenia na budowę okręgowej stacji kontroli pojazdów oraz autoserwisu wraz z przyłączami, oświetleniem terenu oraz placem manewrowym, z zachowaniem istniejącego zjazdu na dz. Nr "[...]’, obr. K., gm. D.. GDDKiA zarzuciła, że niniejsza decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. zarządcy drogi krajowej nr "[...]". Wskazała, że o braku uzgodnienia tej decyzji, w zakresie włączenia ruchu z inwestycji zjazdem do drogi krajowej, dowiedziała się w dniu 13 października 2015 r., podczas wglądu do projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Dyrektor Wydziału Budownictwa i Inwestycji Starostwa Powiatowego, działając z upoważnienia Starosty, odmówił wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku. Uzasadnił, że według posiadanej przez organ wiedzy, w dniu 3 lipca 2015 r. GDDKiA otrzymała z pismem Starosty z dnia 1 lipca 2015 r. znak: "[...]" kopię projektu zagospodarowania terenu i decyzji. Pismo to zostało wystosowane w odpowiedzi na pismo GDDKiA z dnia 16 czerwca 2015 r. znak: "[...]" z prośbą o przesłanie kopii projektu zagospodarowania terenu do decyzji nr "[...]". Organ I instancji zaznaczył, że fakt posiadania wiedzy w dniu 3 lipca 2015 r. o numerze, dacie, treści decyzji oraz projekcie zagospodarowania terenu potwierdza sam wnioskujący w piśmie z dnia 16 września 2015 r., kierowanym do Wojewody tj. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr "[...]". W związku z tym uznał, że miesięczny termin na wniesienie podania o wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, liczony od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, uległ uchybieniu. W zażaleniu na to postanowienie GDDKiA ponownie wskazała na okoliczności powołane we wniosku. Przekonywała, że wniosek zgłoszony został w wymagany terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Wskazała, że w dniu 13 października 2015 r. w wyniku wglądu do projektu przedmiotowej inwestycji, ustalona została okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania, tj. brak w projekcie budowlanym wymaganego prawem uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej nr "[...]" w zakresie włączenia ruchu z inwestycji zjazdem do drogi krajowej nr "[...]". Wyjaśniła, że w momencie otrzymania decyzji z dnia "[...]" r. Nr "[...]" i projektu zagospodarowania terenu nie można było wnioskować o wystąpieniu okoliczności braku w projekcie budowlanym uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej nr "[...]", skoro zarządca drogi krajowej wydał uzgodnienie pismem z dnia 17 marca 2008 r. znak: "[...]". Uzgodnienie to dotyczyło połączenia komunikacyjnego dwuetapowej realizacji inwestycji dla zabudowy budynkami jednorodzinnymi wraz z garażami: istniejącym zjazdem indywidualnym, zaś dla budowy zajazdu z przystanią kajakową, stacji diagnostyki pojazdów z autoserwisem: przebudowanym zjazdem na zjazd publiczny z wyposażeniem go w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi na warunkach zawartych w decyzji z dnia 25.11.2005 r. znak: "[...]". Dodatkowo w projekcie budowlanym była zawarta decyzja Nr "[...]" z dnia 22 marca 2011 r. (znak: "[...]") o warunkach zabudowy, o wydaniu której zarządca drogi krajowej nr "[...]" nie miał wiedzy wcześniej niż 13 października 2015 r. Tak więc dopiero wgląd do projektu budowlanego w dniu 13 października 2015 r. ustalił podstawę do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia "[...]" r., nr "[...]" Dyrektor Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji ustalił, że na wniosek z dnia 3 czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 9 czerwca 2015 r. przekazał GDDKiA w Olsztynie kopię decyzji o pozwoleniu na budowę nr "[...]" z dnia "[...]" r. oraz kopię decyzji zmieniającej z dnia "[...]" r. wydanych przez Starostę w przedmiocie ww. inwestycji. Dnia 16 czerwca 2015 r. GDDKiA zwróciła się do Starosty z prośbą o przesłanie kopii planu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę nr "[...]" z dnia "[...]" r. oraz ww. decyzji zmieniającej. Powyższe dokumenty zostały doręczone wnioskodawcy w dniu 3 lipca 2015 r. Dnia 17 września 2015 r. dyrektor GDDKiA złożył u Wojewody wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" r., wskazując na niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy nr "[...]" z dnia 27 lutego 2007 r., wydaną przez Burmistrza. Organ zaznaczył w tym miejscu, że ww. decyzja o warunkach zabudowy była uzgadniana z GDDKiA w zakresie powiązania inwestycji z drogą publiczną i zawierała zapis o konieczności przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, zgodnie z decyzją GDDKiA z dnia 25 listopada 2015 r. Warunek ten nie został zawarty w decyzji o pozwoleniu na budowę nr "[...]" z dnia "[...]" r., co stanowiło przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz podstawę do wszczęcia postępowania. W toku postępowania, tj. w dniu 13 października 2015 r., w siedzibie Urzędu Wojewódzkiego z aktami sprawy zapoznała się Pani M. M. - pracownik GDDKiA. Podczas przeglądania akt Pani M. stwierdziła, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydano w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nr "[...]" z dnia 22 marca 2011 r. Decyzja ta, pomimo odmiennego rozwiązania komunikacyjnego powiązania inwestycji z drogą publiczną, nie była uzgadniana w tym zakresie z zarządcą drogi. Ponadto GDDKiA nie była stroną postępowania w sprawie wydania tej decyzji oraz nie otrzymała tej decyzji, np. do wiadomości. W oparciu o powyższe ustalenia wnioskujący uznał, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydano w oparciu o "nową" decyzję o warunkach zabudowy, bez uzgodnienia wymaganego zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, co stanowi okoliczność do wznowienia postępowania wskazaną we wniosku z dnia 30 października 2015 r. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uznał, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 146 § 1 pkt 6 k.p.a.), wnioskujący dowiedział się w dniu 13 października 2015 r. Tym samym wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania w dniu 30 października 2015 r. nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się W. K. – inwestor, któremu udzielone zostało pozwolenie na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł o uchylenie postanowienia organu II instancji i zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zarzucił, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., wyrażającym się w ich błędnym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja wymagała stanowiska GDDKiA, jako zarządcy drogi krajowej nr "[...]", podczas gdy nie oddziałuje ona na działkę nr "[...]", na której znajduje się droga krajowa nr "[...]". Wskazał też na naruszenie art. 148 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że GDDKiA dowiedziała się o powołanej podstawie o wznowieniowej w dniu 13 października 2015 r., w sytuacji, w której już w dniu 3 lipca 2015 r. posiadała wszelkie żądane dokumenty zawierające informacje o tych okolicznościach, na podstawie których złożyła wniosek z dnia 17 września 2015 r. o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. pełnomocnik uczestnika postępowania –GDDKiA wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r. poz. 1647, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a.") następuje wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Instytucja wznowienia postępowania uregulowana jest w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które wyodrębniają dwa etapy postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Niniejsza skarga dotyczy pierwszego etapu tego postępowania, w którym organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., a także czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, czyli oceny spełnienia przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, a w przypadku pozytywnej weryfikacji w tym względzie rozstrzygnięcia istoty sprawy. W rozpatrywanym przypadku organy obu instancji oceniały jedynie zachowanie przez GDDKiA, uczestnika niniejszego postepowania sądowoadministracyjnego, terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W związku z tym rozstrzygnięcia Sądu wymaga jedynie, czy dokonana w tym względzie przez organy ocena niespornych ustaleń faktycznych, jest prawidłowa. Stosownie bowiem do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Granice sprawy" w rozumieniu tego przepisu wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1622/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo ocenił, że GDDKiA nie zachowała ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jak wynika z treści wniosku o wznowienie postępowania, wniesionego w kontrolowanej sprawie w dniu 30 października 2015 r., jak i argumentów podniesionych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, GDDKiA domagała się wznowienia postępowania w przedmiocie udzielonego skarżącemu pozwolenia na budowę okręgowej stacji kontroli pojazdów i autoserwisu wraz z infrastrukturą towarzyszącą z dnia "[...]" r., nr "[...]", wobec stwierdzenia, że inwestycja ta nie jest prawidłowo włączona do ruchu na drodze krajowej nr "[...]", gdyż skomunikowana jest ona z drogą krajową zjazdem indywidualnym zamiast publicznego, którego wykonanie wymagałby dodatkowego pasa ruchu na tym odcinku dla pojazdów skręcających z drogi na teren stacji kontroli pojazdów. Bezspornym w sprawie jest, że GDDKiA pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego o przesłanie kopii projektu zagospodarowania terenu do decyzji o pozwoleniu na budowę nr "[...]" z dnia "[...]" r. oraz decyzji zmieniającej z dnia 11 stycznia 2013 r. Wnioskowane dokumenty otrzymała, czego w ogóle nie neguje, w dniu 3 lipca 2015 r. Tego więc dnia GDDKiA powinna mieć już wiedzę, że zatwierdzony niniejszym pozwoleniem na budowę projekt zagospodarowania terenu nie uwzględniał przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, a tym samym nie uwzględniał stanowiska GDDKiA –zarządcy drogi nr "[...]", wyrażonego w decyzji z dnia 25 listopada 2005 r., określającej warunki wykonania zjazdu publicznego do przedmiotowej inwestycji. Z załączonego do akt administracyjnych organu I instancji wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji o pozwolenie na budowę, datowanego na dzień 16 września 2015 r., jednoznacznie wynika, że GDDKiA miała już wówczas pełną świadomość, że decyzja ta dotyczy II etapu realizowanego przez skarżącego zamierzenia. GDDKiA sama przyznała w tym piśmie, że potwierdzenie uzgodnienia etapowej obsługi komunikacyjnej było wyrażone w piśmie GDDKiA z dnia 6 kwietnia 2010 r. Podała, że pismem z dnia 17 marca 2008 r. uzgodniła obsługę komunikacyjną I etapu polegającego na budowie 6 budynków jednorodzinnych wraz z garażami – istniejącym zjazdem indywidualnym. Natomiast II etap w zakresie budowy zajazdu z przystanią kajakową, stacji diagnostyki pojazdów z autoserwisem wymagał przebudowy istniejącego zjazdu na zjazd publiczny na warunkach zawartych w decyzji z dnia 25 listopada 2005 r. We wniosku o stwierdzenie nieważności GDDKiA zaznaczyła poza tym, że inwestycja objęta przedmiotowym pozwoleniem na budowę została zrealizowana i uzyskała pozwolenie na użytkowanie. Stąd wniosek, że GDDKiA najpóźniej w dniu 16 września 2015r. miała świadomość, że zjazd publiczny nie został wykonany i nie uzgadniała w ogóle projektu budowlanego objętego niniejszym pozwoleniem na budowę, stanowiącego wspomniany II etap zamierzenia budowlanego. Sprzecznie z powyższymi wyjaśnieniami GDDKiA podała we wniosku o wznowienie postępowania i zażaleniu na postanowienie organu I instancji, że o braku uzgodnienia dowiedziała się dopiero w dniu 13 października 2015 r. podczas wglądu do projektu. Stwierdziła w zażaleniu, że nie można było wnioskować o braku uzgodnienia przez nią niniejszego projektu budowlanego, gdyż wydała uzgodnienie dla dwuetapowej realizacji inwestycji w dniu 17 marca 2008 r. Jednak uprzednio w piśmie z dnia 16 września 2015r. wyraźnie zarządca drogi odróżnił etapy inwestycji i wskazał, że uzgodnienie z dnia 17 marca 2008 r. dotyczyło tylko I etapu. Nietrafnie też zarządca drogi usprawiedliwia swój spóźniony wniosek o wznowienie postępowania, oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., okolicznością braku wiedzy na temat wydania decyzji o warunkach zabudowy nr "[...]’ z dnia ‘[...]" r., na podstawie której wydane zostało przedmiotowe pozwolenie na budowę, ponieważ w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia "[...]" r. decyzja ta wskazana została jako jedna z podstaw wydania pozwolenia, a zatem w dniu składania wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji ( tj. 16 września 2015 r.) GDDKiA wiedziała o istnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga, że zachowanie przez wnioskodawcę omawianego terminu jest okolicznością faktyczną, która winna być w sposób obiektywny ustalona w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Wyjaśnienia zaś GDDKiA w złożonych podaniach, mających na celu wzruszenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę są niespójne. Argumenty podniesione we wniosku z dnia 16 września 2015 r. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji podważają prezentowaną we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 30 października 2015 r. tezę, że dopiero osobisty wgląd pracownika GDDKiA w dokumenty projektowe pozwolił zarządcy drogi dojść do wniosku, że nie uzgadniał wykonanej już decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedstawionych okolicznościach nie może budzić wątpliwości, że wniesienie przez GDDKiA w niniejszej sprawie podania o wznowienie postępowania w dniu 30 października 2015r.(data nadania) nastąpiło z uchybieniem 1-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Stwierdzenie zaś tej okoliczności skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Skoro zaś takie właśnie rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego, to rozstrzygnięcie organu II instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. w zw. z naruszeniem art. 80 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Unormowanie to statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego. Ponadto przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz IV, 1970, s. 156). Swobodna ocena dowodów musi być ponadto dokonywana z uwzględnieniem zasady równej mocy środków dowodowych, zawartej w art. 75 § 1. Oznacza to, że określone fakty mogą być udowodnione przy użyciu dowolnych środków dowodowych, byleby nie były one sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie organ II instancji dał wiarę zapewnieniom GDDKiA, nie konfrontując ich z uprzednimi wyjaśnieniami zarządcy drogi, podważającymi skutecznie wersję, że dopiero w dniu 13 października 2015 r. dowiedział się o przesłance do wznowienia postępowania. Nawiązując do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, bowiem taka ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w niniejszej sprawie organy nie analizowały i nie wypowiadały się w ogóle co do spełnienia przesłanki do wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu skarżącemu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015r. poz. 1800).