II SA/Ol 231/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Sędzia WSA Adam Matuszak Alicja Jaszczak-Sikora Marzenna Glabas (Spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie: I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]", Prezydent Miasta udzielił A. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie plombowej na działce Nr "[...]", w obrębie "[...]", przy ul. "[...]" w O., zobowiązując jednocześnie inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie części usługowej obiektu budowlanego. We wniosku z dnia 30 października 2001 r. A. C. zwróciła się do Prezydenta Miasta z prośbą o wydanie wskazanego pozwolenia. Po jego rozpatrzeniu, Prezydent Miasta, decyzją z dnia "[...]"lutego 2002 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie kondygnacji niskiego i wysokiego parteru w przedmiotowym budynku mieszkalno-usługowym i zobowiązał jednocześnie inwestora do usunięcia kraty stanowiącej ogrodzenie placu budowy od strony targowiska miejskiego do dnia 15 marca 2002 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania, wniesionego przez A. C., Wojewoda, decyzją z dnia "[...]"kwietnia 2002 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu ustalenia istnienia i rodzaju zagrożeń wiążących się z użytkowaniem części usługowej budynku przy jednoczesnym prowadzeniu robót budowlanych w jego części mieszkalnej. Postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia "[...]"kwietnia 2002 r., utrzymanym w mocy przez Wojewodę postanowieniem z dnia "[...]"czerwca 2002 r., postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone z powodu konieczności uprzedniego przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowolnego rozpoczęcia przez inwestora użytkowania kondygnacji niskiego parteru oraz samowolnego wykonania ogrodzenia ze stali kształtowej na cokole betonowym, wyposażonego w bramę i furtkę. Decyzją z dnia "[...]"maja 2002 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. umorzył postępowanie administracyjne w powyższym zakresie w związku ze zobowiązaniem się przez inwestora do rozebrania spornego ogrodzenia po zakończeniu robót budowlanych. W konsekwencji, Prezydent Miasta, decyzją z dnia "[...]"maja 2002 r. ponownie udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie kondygnacji niskiego i wysokiego parteru w budynku mieszkalno-usługowym i zobowiązał jednocześnie inwestora do usunięcia kraty stanowiącej ogrodzenie placu budowy do dnia 30 grudnia 2002 r. Następnie, decyzją z dnia "[...]"stycznia 2003 r. stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji z uwagi na nie wy wiązanie się przez inwestora z warunku usunięcia kraty. Decyzjami z dnia "[...]"maja 2003 r. i z dnia "[...]"maja 2003 r. Wojewoda stwierdził nieważność zarówno decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]"maja 2002 r., jak i z dnia "[...]"stycznia 2003 r. W związku z brakiem wywiązania się przez inwestora z przewidzianego decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]"lutego 2002 r. warunku usunięcia kraty, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O., decyzją z dnia "[...]"grudnia 2003 r. stwierdził wygaśnięcie przedmiotowej decyzji, a następnie decyzją z dnia "[...]"grudnia 2003 r. odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie kondygnacji niskiego i wysokiego parteru. Po rozpatrzeniu odwołań A. C. od wskazanych decyzji organu nadzoru budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzjami z dnia "[...]"lutego 2004 r. uchylił decyzję z dnia "[...]"grudnia 2003 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji oraz uchylił decyzję z dnia "[...]"grudnia 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokami z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt II SA/Ol 163/04 i II SA/Ol 165/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi A. C. na wskazane wyżej decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"lutego 2004 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O., działając na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, póz. 2016), decyzją z dnia "[...]"lutego 2005 r., odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie kondygnacji niskiego i wysokiego parteru w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. "[...]" w O. z uwagi na brak spełnienia przez inwestora wymagań, określonych w art. 57 ust. l pkt 2 tej ustawy. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor załączył wprawdzie wymagane oświadczenie kierownika budowy z dnia 10 grudnia 2002 r., jednakże z szeregu kontroli przeprowadzonych przez organy administracji publicznej wynika, iż obowiązek doprowadzenia do należytego stanu i porządku terenu budowy nie został wykonany, gdyż pozostała na nim krata stanowiąca, według wcześniejszych oświadczeń inwestora, zabezpieczenie placu budowy. Dodatkowo, wykonanie obiektu pozostaje w sprzeczności z projektem budowlanym, który nie przewidywał ogrodzenia ze stali kształtowej na cokole. Organ I instancji podniósł również, iż M. W., pełniący od dnia 10 kwietnia 2002 r. funkcję kierownika budowy, podczas przesłuchania przeprowadzonego w dniu 9 marca 2004 r., potwierdził nieprawidłowość złożonego przez siebie oświadczenia, w którym nie odniósł się do istniejącego na czas budowy ogrodzenia. Wskazał również, iż z dokumentacji powykonawczej załączonej do wniosku z dnia 30 października 2001 r. wyraźnie wynika, iż zainstalowana krata metalowa miała pozostać na terenie budowy jedynie do czasu zakończenia budowy obiektu. Do jej usunięcia z placu budowy zobowiązał się także inwestor w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia "[...]"maja 2002 r. W odwołaniu z dnia 22 lutego 2005 r., A. C. podniosła, iż wybudowany obiekt usługowo-mieszkalny wykonany został zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, co potwierdził Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia "[...]"kwietnia 2001 r. Inwestor spełnił zatem wszystkie warunki do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Odwołująca się wskazała ponadto, iż to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. uzależnił wydanie pozwolenia na użytkowanie od ogrodzenia placu o powierzchni ok. 12 m przeznaczonego na ustawienie pojemników służących do czasowego gromadzenia odpadów stałych. Podniosła również, iż w jej ocenie budowa stalowego ogrodzenia nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja na którą A. C. powołała się w odwołaniu wydana została w trakcie procesu budowlanego i dlatego też nie może stanowić podstawy twierdzenia, że budowa spornego obiektu została przeprowadzona prawidłowo. Dodał, iż inwestor wielokrotnie oświadczał, że sporne ogrodzenie ze stali kształtowej na cokole betonowym stanowi zabezpieczenie placu budowy. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika natomiast, aby organ I instancji na jakimkolwiek etapie postępowania nakazał inwestorowi wykonanie ogrodzenia wokół wskazanego w odwołaniu placu o powierzchni ok. 12 m2. Organ odwoławczy wskazał również, iż zgodnie z art. 30 ust. l pkt 3 ustawy Prawo budowlane, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W skardze z dnia 4 kwietnia 2005 r. A. C., wnosząc o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzuciła organom nadzoru budowlanego błędne ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Podniosła, iż jej wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego z dnia 30 października 2001 r. spełniał wszystkie wymogi określone w art. 57 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane, zaś znajdujące się na jej działce ogrodzenie nie narusza wymogów określonych w art. 30 ust. l pkt 3 tej ustawy. Wskazała, iż sporne ogrodzenie nie przekracza wysokości 2,20 m i nie jest usytuowane od strony dróg, ulic, placów, czy też torów kolejowych. Stanowi natomiast fragment targowiska, które zgodnie z § 16 zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego w sprawie organizacji, urządzania i wyposażania targowisk, wymaga ogrodzenia murem, parkanem lub płotem z należycie urządzonymi wejściami zaopatrzonymi w szyldy z nazwą targowiska. Skarżąca wskazała ponadto, iż zobowiązała się jedynie do zapewnienia, po zakończeniu budowy, przejścia przez działkę Nr "[...]" z ul. "[...]" na targowisko miejskie wzdłuż działek Nr "[...]" oraz Nr "[...]" i przejście to funkcjonuje od 2002 r. Sporne ogrodzenie na zapleczu budynku nie utrudnia natomiast przejścia wzdłuż działek Nr "[...]" i Nr "[...]". W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętych przez organy nadzoru budowlanego stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na jej wynik. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie są decyzje w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zauważyć należy, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie jest wymagane powszechne, lecz jedynie w przypadkach, określonych w art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W niniejszej sprawie, obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie części usługowej obiektu budowlanego wynikał z decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 55 ust. l pkt l ustawy). Czyniąc zadość wskazanemu obowiązkowi, A. C., po zakończeniu robót budowlanych w części usługowej budynku, we wniosku z dnia 30 października 2001 r. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. Decyzją z dnia "[...]"lutego 2005 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie kondygnacji niskiego i wysokiego parteru w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. "[...]" w O., a jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 59 ust. 5 w związku z art. 57 ust. l pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. l, w art. 57 ust. 1-4 lub w art. 58. Stosownie natomiast do art. 57 ust. l pkt 2 ustawy Prawo budowlane, do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego, stwierdzić należy, że do wniosku z dnia 30 października 2001 r. załączone zostało oświadczenie kierownika budowy H. P. spełniające wymogi, określone w cytowanym przepisie. Oświadczenie M. W. z dnia 10 grudnia 2002 r. na które powołują się organy nadzoru budowlanego i którego prawidłowość kwestionują, złożone zostało natomiast dopiero po ukończeniu części mieszkalnej przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego i dotyczyło wyłącznie części mieszkalnej budynku. Na marginesie zauważyć należy, że dowody z zeznań świadków M. W. i H. P. z uwagi na ich przeprowadzenie z naruszeniem przepisu art. 79 kpa, nie mogą być uznane za dowód w niniejszej sprawie. W aktach sprawy brak jest dowodu, że skarżącą nie tylko zawiadomiono o ich przeprowadzeniu, lecz również, że umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Organom nadzoru budowlanego można tym samym zarzucić ponadto naruszenie art. 10 kpa, a w konsekwencji także art. 7, 77 i 80 kpa, bowiem ocena wartości dowodowej zeznań świadków, ich wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy nie została dokonana z uwzględnieniem całokształtu wyczerpująco zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazać również należy, iż zgodnie z art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, a stosownie do art. 12 § l kpa, organy te powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zauważyć natomiast należy, że do czasu wydania decyzji z dnia "[...]"lutego 2005 r., podczas toczącego się już od 2001 r. postępowania administracyjnego, w trakcie którego organy administracji publicznej I instancji wydały trzy decyzje w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (dwie pozytywne i jedna negatywną), zarówno organy administracji architektoniczno-budo wlanej [właściwe do rozpoznania przedmiotowego wniosku do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, póz. 718)], jak i organ nadzoru budowlanego nie zarzucały inwestorowi braków formalnych wniosku z dnia 30 października 2001 r. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zarzucenia inwestorowi braku spełnienia wymagań, określonych w art. 57 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane. Wskazać jednak należy, że zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego także w sytuacji, gdy w trakcie kontroli na miejscu budowy stwierdzi brak zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także brak uporządkowania terenu budowy. W tym też kontekście, odniesienia wymaga kwestia ogrodzenia, którego istnienie organy administracji publicznej stwierdziły podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu budowy przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego. Zauważyć należy, że pierwotny projekt budowlany nie przewidywał ogrodzenia placu budowy od strony targowiska. W projekcie tym naniesione zostały jednak w stosunku do części usługowej zmiany powykonawcze, które zgodnie z rysunkiem rzutu niskiego parteru ustaliły od strony targowiska istnienie tymczasowej kraty metalowej. W toku postępowania administracyjnego organy nie zakwestionowały wprowadzonej zmiany jako odstępującej w sposób istotny od zatwierdzonego projektu. Omawiając udzielenia pozwolenia na użytkowanie, wskazały jednak, że znajdujące się na miejscu budowy ogrodzenie ze stali kształtowej na cokole betonowym, stanowiące według wcześniejszych oświadczeń inwestora zabezpieczenie placu budowy, wykonane zostało w sposób niezgodny z projektem budowlanym i nie zostało usunięte po zakończeniu budowy. Nie ustaliły jednak, czy wykonanie ogrodzenia znajdującego się na działce Nr "[...]" i jego pozostawienie na terenie budowy stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i ewentualnie innych warunków pozwolenia na budowę. Tylko takie odstępstwo mogłoby natomiast mieć wpływ na rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z twierdzeniami skarżącej, zawartymi w odwołaniu, przedmiotowe ogrodzenie nie stanowi w istocie ogrodzenia terenu budowy, lecz ogrodzenie placu przeznaczonego na ustawienie pojemników służących do gromadzenia odpadów stałych. W tej zaś sytuacji, stwierdzić należy, że jeśli projekt budowlany nie przewidywał ogrodzenia we wskazanym kształcie, a pomimo to przedmiotowe ogrodzenie wykonane zostało bez wymaganego zgłoszenia, to organy nadzoru budowlanego powinny zainicjować wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego prowadzącego do rozbiórki lub legalizacji przedmiotowego obiektu. Ustalenia co do charakteru spornego ogrodzenia nie powinny bowiem dodatkowo przedłużać, toczącego się już od ponad trzech lat, postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części usługowej budynku mieszkalno-usługowego. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr J 53, póz. 1270 ze zm.), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zgodnie z art. 200 powołanej ustawy, Sąd orzekł ponadto o zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego.