II SA/Ol 231/20

Dnia 30 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ełku na uchwałę Rady Gminy Prostki z dnia 28 grudnia 2018 roku nr III.24.2018 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Prostki - stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 pkt 1 tiret 2, pkt 2 i 4, § 3 pkt 4, § 4 pkt 1, 2 i 4, § 5 pkt 2, 3, 4 i 6, § 15 ust. 7, § 16 ust. 2, § 18, § 23 ust. 1, § 30 ust. 2 i 3 oraz § 31. Rada Gminy Prostki podjęła w dniu 28 grudnia 2018 r. uchwałę nr III.24.2018 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Prostki. W złożonej na tę uchwałę skardze Prokurator Rejonowy w Ełku zarzucił powyższemu aktowi istotne naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019, poz. 506, zwanej dalej: u.s.g.), art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152, zwanej dalej: u.z.z.w.) przez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożeniu szeregu obowiązków bez podstawy prawnej oraz w sposób sprzeczny z u.z.z.w. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 2 pkt 1 tiret 2, pkt 2 i 4, § 3 pkt 4, § 4 pkt 1, 2 i 4, § 5 pkt 2, 3, 4 i 6, § 15 ust. 7, § 16 ust. 2, § 18, § 23 ust. 1, § 30 ust. 2 i 3, § 31 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Prostki stwierdził, że skarga jest zasadna i wniósł o jej uwzględnienie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2157), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: p.p.s.a.), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji, jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotne i nieistotne. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W myśl art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Zasadniczym kryterium oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale są przepisy u.z.z.w., według stanu obowiązującego w dniu jej uchwalania. Stosownie do art. 19 ust. 5 tej ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1)minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2)warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3)sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4)warunki przyłączania do sieci; 5)warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6)sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7)sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8)standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9)warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego oraz konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części. Tą samą wadą dotknięte są także te przepisy prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i powtarzają rozwiązania ustawowe lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Zasadnie skarżący zarzucił, że w § 2 pkt 1 tiret 2, pkt 2 i 4, § 3 pkt 4, § 4 pkt 1, 2 i 4, § 5 pkt 2 regulaminu powtarzają postanowienia art. 5 ust. 1 i 1a, art., 6 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 3, art. 15 ust. 2 i 4 u.z.z.w. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, w ten sposób narusza bowiem prawo w sposób istotny. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, ponadto jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Naruszenie granic upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego uzasadnia stwierdzenie nieważności tej części zaskarżonej uchwały. Podkreślić należy, iż przepisy gminne nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności (por. wyrok NSA z 14.12.2000 r., sygn. akt S.A./Bk 292/00; podobnie wyrok NSA z 16.03.2001 r., sygn. akt IV S.A. 385/99). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Z uwagi na fakt, iż uchwała rady gminy, będąca źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, jest aktem prawa miejscowego, musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych (por. wyrok NSA z dnia 28.02.2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, niepubl., wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.03.2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, LEX 53377). Należy się tu zgodzić z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2005 r. sygn. akt III S.A./Kr 318/05, iż szczególnie niedopuszczalne jest odmienne regulowanie prawem miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa. Ponadto, w § 2 pkt 1 regulaminu organ gminy przekroczył upoważnienie ustawowe wynikające z treści art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Rada Gminy utworzyła w tym przepisie definicję "uzasadnionych wypadków". Żaden przepis ustawy nie daje Radzie upoważnienia do tworzenia definicji pojęć użytych w uchwale. Stosownie zaś do § 149 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Wskazać należy na sprzeczność § 5 pkt 3, 4, 6 regulaminu rozstrzygającego o obowiązku odbiorcy usług zapewnienia prawidłowego utrzymania będących jego własnością przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego na własny koszt w stanie nie powodującym pogorszenia warunków eksploatacyjnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych z art. 5 ust. 2 u.z.z.w. Z cyt. przepisu ustawy wynika, iż odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy, pod warunkiem, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej. Zatem ustalenie zakresu odpowiedzialności między przedsiębiorstwem, a odbiorcą usług za instalacje i przyłącza może nastąpić w zawieranej między stronami umowie, co wyklucza jednostronne rozstrzyganie powyższej kwestii w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Jeśli zaś chodzi o § 15 ust. 7 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej", to należy wskazać, iż brak jest w przepisach kompetencyjnych upoważnienia do wiążącego określania trybu wydawania przez przedsiębiorstwo uzgodnień dokumentacji technicznej. Wskazać również trzeba, że budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowalne. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to wskazanie w zaskarżonym regulaminie, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac narusza wskazane powyżej przepisy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., IV SA/Po 1110/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 sierpnia 2018 r., II SA/Go 443/18). Przepis § 16 ust. 2 regulaminu w sposób istotny narusza art. 6 ust. 4 u.z.z.w., który przewiduje, że umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W świetle cytowanego przepisu brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Z przepisu tego należy zatem wyprowadzić wniosek, że wprowadza on zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tymczasem w § 16 ust. 2 regulaminu uzależniono możliwość zawarcia umowy od wylegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości. Przepisy u.z.z.w. nie zawierają w stosunku do wniosku o realizację przyłącza podstaw do określenia wymogu załączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak również innych dokumentów przez odbiorcę ubiegającego się o przyłączenie do sieci. Ponadto, zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jest całkowicie oderwane od tego, czy odbiorca usług posiada tytuł prawny do nieruchomości, czy też nie - należy zatem zakwestionować zasadność badania stosunków własnościowych na danej nieruchomości. W § 18 regulaminu zastrzeżono, że warunkiem przestąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem. W ocenie Sądu, uzależnienie przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej w przedsiębiorstwem przekracza upoważnienie z art. 19 u.z.z.w. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17; CBOSA). Odnośnie zarzutu dotyczącego § 23 ust. 1 regulaminu dotyczącego wskazania dodatkowych stanów faktycznych niż zawarte w ustawie, w których przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może wstrzymać lub ograniczyć dostawy wody lub odbiór ścieków, wskazać należy, że w art. 8 u.z.z.w. są wymienione przypadki, kiedy to może nastąpić. Wobec powyższego wskazanie przypadków innych niż wymienione w art. 8 ustawy, jest przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Podobne stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Rz 1288/17, LEX nr 2470630, wskazując: "Skoro w art. 8 ustawy określono przesłanki wstrzymania dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, to uchwałodawca w akcie prawa miejscowego nie ma prawa do ich korygowania. Element uznaniowy w omawianym przepisie nie odnosi się do katalogu przesłanek w nim podanych, ale dotyczy podjęcia decyzji przez przedsiębiorstwo o możliwości odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego". Podobne stanowisko zajął WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r. II SA/Go 1148/17, LEX nr 2444199: "(...) Z prawa odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego przedsiębiorstwo może zrobić użytek, jeżeli zostanie spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 8 ust. 1 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków oraz przedsiębiorstwo spełni obowiązki informacyjne, wskazane w ust. 3 tego przepisu. Rada gminy nie może w drodze aktów prawa miejscowego korygować w dowolny sposób listy tych przesłanek, gdyż stanowi ona katalog zamknięty(...)". Sąd uznał za wydany z naruszeniem delegacji ustawowej § 30 ust. 3 regulaminu stanowiący, że "zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej między gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej". Warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 u.z.z.w., który stanowi, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w., stanowiącym delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. Zasadnie podnosi również skarżący, że zagadnienie techniczno-wykonawcze związane z udziałem gminy w zapewnieniu wody na cele przeciwpożarowe reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Dlatego też, jako wykraczające poza upoważnienie ustawowe należy uznać przepis § 30 ust. 2 regulaminu określający, że szczegółowe warunki dostarczania wody mogą być również określone w pozwoleniu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, wydanym przez wójta na podstawie art. 18 u.z.z.w. Z treści art. 22 pkt 2 u.z.z.w. wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Stąd brak jest podstawy prawnej do statuowania w § 31 regulaminu, że przedsiębiorstwo obciąża gminę za zużytą wodę na cele przeciwpożarowe na podstawie miesięcznych raportów. Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia art. 19 ust. 5 u.z.z.w. polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak również powtarzaniu zapisów ustaw i innych aktów normatywnych, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej naruszenia wszystkich wskazanych w skardze zapisów regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. art. 120 p.p.s.a.