II SA/Ol 232/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na niewykonanie czynności nakazanych prawem przez Radę Powiatu oddala skargę. A. W. pismem z dnia 23 maja 2016 r., po uprzednim wezwaniu Rady Powiatu "do podjęcia czynności nakazanych prawem, zaniechania naruszenia prawa i wykonania prawomocnego wyroku sądu oraz do usunięcia naruszenia prawa oraz interesu prawnego", na podstawie art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, dalej jako: "u.s.p.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na: - bezczynność Rady Powiatu, zaniechanie podjęcia czynności nakazanych prawem oraz naruszenie prawa i interesu prawnego skarżącego poprzez zaniechanie respektowania i wykonywania prawomocnych wyroków sądów administracyjnych: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1946/13 oddalającego skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 263/13, tj. naruszenie art. 170 oraz art. 286 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; - zaniechanie podjęcia czynności nakazanych prawem i zaniechania naruszania prawa i interesu prawnego skarżącego poprzez zaniechanie podjęcia działań mających na celu usunięcie bezprawnych skutków prawnych i faktycznych wywołanych przez nieważną uchwałę Rady Powiatu z dnia 8 listopada 2012 r., nr XXXII/143/2012 w sprawie odwołania A. W. ze stanowiska skarbnika powiatu, w szczególności poprzez respektowanie uchwały z dnia 20 września 2007 r., nr XV/91/207 w sprawie powołania skarżącego na stanowisko skarbnika powiatu, a tym samym jego prawa do pełnienia tej funkcji oraz usunięcie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały z dnia 31 stycznia 2013 r., nr XXXV/155/2013 powołującej drugiego skarbnika powiatu, pomimo zgodnego z prawem zajmowania tego stanowiska przez skarżącego, tj. naruszenie art. 170 oraz art. 286 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; - zaniechanie usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 12 pkt 3 u.s.p., § 15 pkt 3 oraz § 71 statutu powiatu węgorzewskiego, polegającego na jednoczesnym funkcjonowaniu w obrocie prawnym wskazanych dwóch wzajemnie wykluczających się uchwał powołujących na pojedyncze oraz jednoosobowe stanowisko skarbnika powiatu dwie osoby; - w konsekwencji na uchwałę Rady Powiatu z dnia 20 września 2007 r. nr XV/91/2007, uchwały z dnia 31 stycznia 2013 nr XXXV/155/2013 powołującej drugiego skarbnika powiatu, pomimo zgodnego z prawem zajmowania tego stanowiska przez skarżącego, jako podjętej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, w tym w szczególności u.s.p. i statutu powiatu A. Skarżący wskazał, że zaskarżona bezczynność jak i uchwała narusza jego prawo do pełnienia funkcji skarbnika, jak i uregulowania jego sytuacji prawnej jako pracownika Starostwa Powiatowego, który to urząd uzależnia swoje stanowisko względem skarżącego (tj. przywrócenie do pracy, umożliwienie wykonywania obowiązków pracowniczych, wypłatę pensji, sprostowanie świadectwa pracy) od decyzji Rady Powiatu w zakresie respektowania powołanych wyroków. Podniósł, że bezczynność organu jak i zaskarżona uchwała naruszają jego dobra osobiste chronione na podstawie art. 23 kodeksu cywilnego, w postaci czci i godności osobistej, dobrego imienia, gdyż są wyrazem słuszności dyscyplinarnego odwołania skarżącego z jego stanowiska, co zostało zakwestionowane przez sądy administracyjne. W konsekwencji skarżący wniósł o zobowiązanie rady powiatu do podjęcia czynności nakazanych prawem, tj. respektowania wyroków sądów administracyjnych i prawa skarżącego do pełnienia funkcji skarbnika oraz do uregulowania, prawnie dopuszczalnymi środkami, sytuacji prawnej skarżącego oraz drugiego powołanego bezprawnie na to stanowisko skarbnika, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 20 września 2007 r., nr XV/91/207 i uchwały z dnia 31 stycznia 2013r. powołującej drugiego skarbnika oraz o zobowiązanie Starostwa Powiatowego do wskazania czy skarżący jest pracownikiem starostwa, czy starostwo wypłaca skarżącemu wynagrodzenie i czy uiszcza należne składki ZUS. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na dotychczasowy tok sprawy, stwierdzając, że nadal pozostaje skarbnikiem powiatu i na to, że bezpośrednio po uprawomocnieniu się wyroku stwierdzającego nieważność uchwały o jego odwołaniu, stawił się do pracy. Starosta zwolnił go z obowiązku świadczenia pracy, jednocześnie nie uznaje go za pracownika, gdyż nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia, nie odprowadza składek ZUS oraz nie sprostował błędnie wystawionego świadectwa pracy. Sytuacja funkcjonowania dwóch skarbników w jednym powiecie jest bezprawna i wymaga podjęcia stosownych czynności przez radę powiatu. Na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718), dalej jako p.p.s.a., zawarte w piśmie strony skargi na bezczynność w podjęciu czynności nakazanych prawem i skarga na uchwałę z dnia 31 stycznia 2013r., nr XXXV/155/2013, zostały rozdzielone do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (skarga została odrzucona postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2016 r .) W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W motywach pisma wskazano, że art. 88 ust. 1 u.s.p. dopuszcza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego niewykonania czynności nakazanych prawem, lecz powołane w skardze art. 170 i 286 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie nakazują radzie powiatu dokonania czynności żądanych w skardze, dlatego też organ nie pozostaje w zaniechaniu. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 12 pkt 3 u.s.p., ani innych przepisów statutu powiatu i regulaminu organizacyjnego starostwa. Skarżący nie zajmuje stanowiska skarbnika ponieważ w obrocie cywilnoprawnym obowiązuje prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia 26 lutego 2013 r. (sygn. akt IVP 103/12) o oddaleniu powództwa skarżącego o odszkodowanie w wysokości 27.196,23 zł. tytułem niezgodnego z prawem odwołania ze stanowiska skarbnika powiatu. Kwestia dotycząca uregulowania sytuacji prawnej skarżącego w zakresie pełnienia/niepełnienia funkcji skarbnika powiatu węgorzewskiego została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy prawa pracy i k.p.c. W odpowiedzi na skargę wskazano również, że w dniu 29 grudnia 2015 r. Rada Gminy uchwałą nr XlII/139/2015 powołała skarżącego na stanowisko skarbnika Gminy. Tym samym, zdaniem organu, roszczenia skarżącego tracą swoją aktualność i realność w kontekście wykazania interesu prawnego. Uchwała nr XXXV/155/2013 z 31 stycznia 2013 r. o powołaniu D. S. na stanowisko skarbnika powiatu A, nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, nie rozstrzyga w sposób władczy o jego prawach czy interesach. Prawnie legitymowaną osobą, która może wywodzić swój interes prawny lub uprawnienie z tej uchwały jest tylko adresat tej uchwały. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2016 r. w sprawie II SAB/Ol 53/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę A. W. wywodząc, że nie jest możliwe wniesienie skargi kasacyjnej na bezczynność organu, gdy przepis prawa nie obliguje go do wydania rozstrzygnięcia, które byłoby samoistnie zaskarżalne. Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 grudnia 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Sąd wskazał, że skarżący oczekiwał oceny zasadności zgłoszonych przez niego zarzutów w świetle art. 88 ust. 1 i 87 ust. 1 u.s.p. i sąd powinien dokonać ich oceny w kontekście zaniechania uchwałodawczego organu i jego ewentualnego wpływu na interes prawny skarżącego. Nadto NSA stwierdził, że przekonanie o braku przepisów nakazujących podjęcie oznaczonych czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 88 ust. 1 Usp nie stanowi przesłanki do odrzucenia skargi motywowanej brakiem właściwości sądu administracyjnego, może zaś być powodem jej oddalenia. W istocie swej skarga nie dotyczyła bezczynności, była to skarga na niewykonywanie czynności nakazanych prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej: ustawa p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Nadto na podstawie art.190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie (na co wskazał sąd I instancji poprzednio rozpatrując tę sprawę i nie zostało to zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny) jest to, że powoływanie, jak i odwoływanie skarbnika powiatu oraz ocena skutków stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska skarbnika nie podlega trybowi postępowania administracyjnego. Zaniechanie organu uchwałodawczego powiatu może podlegać zaskarżeniu tylko na podstawie art. 88 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. Dla skutecznego wniesienia takiej skargi konieczne jest ustalenie istnienia normy prawnej, która wprost nakazywałaby organowi powiatu określone działanie. Oczekiwane przez skarżącego działania dotyczą przywrócenia go do pracy i umożliwienia mu wykonywania obowiązków i korzystania z uprawnień, tym związanych. Powyższe oznacza, iż żądania te dotyczą stosunku pracy, gdyż powołanie jest równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy, tym samym do rozpoznania takiej sprawy uprawniony jest wyłącznie sąd pracy. Sąd ten rozpoznał już w prawomocnie sprawę z powództwa skarżącego, tyle że z wynikiem, który go zapewne nie satysfakcjonuje. Rozpatrywana skarga oparta została na podstawie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z tymi unormowaniami każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć do sądu administracyjnego działanie, czy też zaniechanie organu powiatu, gdy ten nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Przepisy te stanowią szczególną podstawę do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na "niewykonanie czynności nakazanych prawem", do której nawiązuje art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . W tym miejscu wskazać należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 30 grudnia 2016r., to jest postanowieniu uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie tutejszego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 88 ust. 1 u.s.p. poszerza, w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a., zakres sądowej kontroli działań organów powiatu o czynności faktyczne i prawne podejmowane w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz bierność tych organów polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem. Tym samym zarzucanego, w ramach art. 88 ust. 1 u.s.p. zaniechania organu powiatu, nie można utożsamiać ze skargą na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Stosownie do tych unormowań przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej może być bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., tj. w wydaniu przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych oraz bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe oznacza, że w ramach skargi wniesionej na podstawie art. 88 ust. 1 u.s.p. nie można domagać się, aby sąd administracyjny zobowiązał organ powiatu do dokonania określonych czynności na wzór art. 149 § 1 p.p.s.a., który wyraźnie wskazuje, że ma zastosowanie do bezczynności, ale tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 88 ust. 1 u.s.p. pozwala sądowi administracyjnemu na nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu (art. 88 ust. 2 u.s.p.). W pojęciu "czynności nakazanych prawem", w rozumieniu art. 88 ust. 1 u.s.p., może mieścić się wyłącznie działalność uchwałodawcza organów samorządu terytorialnego. Unormowanie to przede wszystkim wymaga istnienia wyraźnej normy prawnej, która wprost nakazywałaby radzie powiatu wydania uchwały określonej treści. W postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2016r., sygn. akt I OSK 2728/15 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na ugruntowane stanowisko judykatury, wyjaśnił, że w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu terytorialnego "nakazana prawem". Przepis art. 88 ust. 1 u.s.p. wymaga więc ustalenia normy prawnej, która wprost nakazywałaby organowi powiatu podjęcie uchwały określonej treści. Przy czym ustawodawca, poprzez redakcję przepisu art. 88 u.s.p. dał wyraz temu, że nie chodzi tu o czynności możliwe do podjęcia lecz o czynności zawierające element obligatoryjności. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się żadnego przepisu, który obligowałby Radę Powiatu do podjęcia uchwały w kierunku żądanych przez stronę skarżącą działań. Podstawy takiej nie można wywieść również z powoływanych na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego art. 12 ust. 3 u.s.p. i art. 37 ust. 1 u.s.p. Z przepisów tych wynika to, że do wyłącznej kompetencji rady powiatu należy powoływanie i odwoływanie skarbnika, jednak nie można wyprowadzać, z tego wniosku, ze rada powiatu powinna podjąć uchwałę także wówczas, gdy prawidłowość rozwiązania stosunku pracy potwierdzona została prawomocnym wyrokiem sądu pracy. Trudno jest nawet z teoretycznego punktu widzenia zrozumieć na czym miałoby polegać zobowiązanie rady do podjęcia uchwały odwołującej skarżącego, skoro rada powiatu taką uchwałę może podjąć wyłącznie na wniosek starosty ( art. 37 ust. 1 u.s.p.). Rację należy przyznać skarżącemu, że w jednym powiecie nie może być dwóch skarbników (taka sytuacja w ocenie Sądu nie występuje w powiecie węgorzewskim), jednak nie można być również skarbnikiem w dwóch różnych jednostkach samorządu terytorialnego, a przecież skarżący jest zatrudniony na stanowisku skarbnika w innej jednostce samorządu terytorialnego. Ponownie za Naczelnym Sądem Administracyjnym (postanowienie uchylające poprzednie postanowienie WSA), powtórzyć należy, że regulacja art. 88 ust. 1 u.s.p. będzie miała zastosowanie w każdym przypadku gdy odpowiedni przepis nakłada na organ obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Natomiast do uwzględnienia skargi opartej na tym przepisie niezbędnym będzie istnienie przepisu nakładającego na organy samorządu obowiązek uchwałodawczy i stwierdzenie związku przyczynowego między bezczynnością organu w wykonaniu tego obowiązku, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Raz jeszcze wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie i jej stanie faktycznym Rada Powiatu w Węgorzewie nie miała obowiązku podjęcia uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska skarbnika, tym samym rozpatrywanie związku przyczynowego między brakiem takiej uchwały, a naruszeniem interesu prawnego skarżącego nie było konieczne. Nie jest naruszeniem interesu prawnego skarżącego również to, że rada powiatu powołała go na stanowisko uchwałą, ponieważ ewentualna uchwała odwołująca skarżącego z tego stanowiska nie uchylałaby uchwały o powołaniu, a jedynie odwoływała go z tego stanowiska. W cytowanym postanowieniu z dnia 30 grudnia 2016r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie przez sąd administracyjny niezaistnienia okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 88 ust. 1 u.s.p., nie może być uznane za brak właściwości sądu do dokonania merytorycznej oceny zasadności skargi, lecz uzasadnia oddalenie skargi. Z tych też względów, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę, jako niezasadną, należało oddalić.