II SA/Ol 233/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi T.P.M.P.K.R. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu skargi R. G. na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" w sprawie zmiany sposobu użytkowania części wspólnej I piętra budynku mieszkalnego nr "[...]" w m. "[...]", gm. "[...]", tj. budowy WC i dodatkowych drzwi w ciągu komunikacyjnym, wyznaczył PINB w "[...]" dodatkowy termin do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazał, iż roboty budowlane polegające na wykonaniu WC na korytarzu budynku mieszkalnego nr "[...]" w m. "[...]", wymagały prac polegających na podłączeniu do istniejącej w mieszkaniu instalacji kanalizacyjnej, albowiem korytarz jako droga ewakuacyjna nie był w nią uzbrojony. Zatem zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego kwalifikuje się jako jego przebudowa, która wymagała uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę. Ponadto roboty te połączone z postawieniem dodatkowych drzwi w ciągu komunikacyjnym, jako naruszające warunki bezpieczeństwa pożarowego oraz higieniczno-sanitarne doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania części obiektu. Zatem wszelkie wątpliwości PINB w "[...]" w zakresie ustaleń faktycznych, powinny zostać rozstrzygnięte w toku toczącego się postępowania w sprawie, które powinno zakończyć wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych (tj. montażu WC, ścianki działowej z karton-gipsu i dodatkowych drzwi) na części wspólnej I piętra budynku mieszkalnego nr "[...]" w m. "[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu podniósł m.in. że inwestor dokonał (potwierdzonego protokolarnie) demontażu podłączenia do istniejącej w budynku kanalizacji sanitarnej wraz ze zdjęciem ze ściany kompaktu - WC, ponadto zarówno w ocenie organu, Komendanta Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej w "[...]", jak i mgr inż. J. L. - rzeczoznawcy do spraw p. poż. montaż ścianki, w której osadzono drzwi przed pierwszym stopniem biegu schodowego nie wpłynął w sposób istotny na bezpieczeństwo pożarowe w powyższym obiekcie, tym samym w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca zmiana sposobu użytkowania części wspólnych na poziomie I piętra, a co za tym idzie nie zaistniała konieczność zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo budowlane. Podniósł również, że okoliczność wpisania budynku mieszkalnego nr "[...]" do gminnej ewidencji zabytków nie miała znaczenia zarówno dla przebiegu, jak i wyniku tego postępowania. Z kolei kwestia wymiany w lokalach mieszkalnych nr "[...]" i "[...]" stolarki okiennej na plastikową nie była przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Konkludując wskazał, iż w powyższych okolicznościach brak jest przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, co czyni - w rozumieniu art. 105 k.p.a. - niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym. W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia "[...]" R. G. podniósł m.in., iż opinia rzeczoznawcy do spraw p. poż. nie poprzedzona oględzinami wykonanych robot, jest jedynie recenzją innej opinii z "[...]". Nie spełnia ona wymagań ekspertyzy technicznej, a zatem nie powinna być brana pod uwagę. Ponadto ustosunkowując się do stanowiska Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w "[...]", odwołujący się podniósł, iż skoro drzwi zostały zamontowane niezgodnie z przepisami nie można wykluczyć zagrożenia bezpieczeństwa przeciwpożarowego nie tylko trzech osób mieszkających na I piętrze, ale także innych lokatorów, ich rodzin i gości, którzy również użytkują korytarz na I piętrze, jako część wspólną budynku stanowiącą ciąg komunikacyjny na poddasze, będący w ciągłym użytkowaniu. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", nr "[...]’, uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Argumentował, że rozpoczęcie robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym, które nie polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego i nie stanowią jego bieżącej konserwacji, a zatem wykraczają swym zakresem poza definicję remontu, określoną w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, należy kwalifikować jako przebudowę ujętą w pkt 7 powołanego przepisu. Zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego wymaga stosownie do art. 28 powyższej ustawy, uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Ponadto, zgodnie z art. 71 ustawy Prawo budowlane, każda zmiana przeznaczenia obiektu lub jego części, wprowadzona podczas jego eksploatacji, wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, gdy polega ona w szczególności na podjęciu lub zaniechaniu w obiekcie lub w jego części działalności powodującej zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga zgłoszenia jej zamiaru właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej przed przystąpieniem do robót z nią związanych. Wskazał, iż wykonane roboty budowlane, polegające na montażu WC na korytarzu budynku mieszkalnego nr "[...]" w m. "[...]", wymagały prac polegających na przebiciu się z korytarza do istniejącej w mieszkaniu instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz jej poprowadzeniu korytarzem, który jako droga ewakuacyjna nie był w nią uzbrojony. Zatem przebudowa istniejącej w budynku kanalizacji, wymagała uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę albowiem roboty te nie mieściły się w definicji remontu. Natomiast postawienie dodatkowych drzwi w ciągi komunikacyjnym, naruszyło warunki bezpieczeństwa pożarowego oraz higieniczno-sanitarne (poza oceną estetyczną wykonanych robót), a co za tym idzie doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu. Analiza całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazuje, iż na korytarzu nadal jest instalacja, która umożliwia w każdym czasie podłączenie jedynie zdjętego ze ściany kompaktu sedesowego. Inwestor nie przywrócił wykonanych robót w zakresie montażu WC do stanu pierwotnego. Dlatego też organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, a nie umarzać postępowanie. Dodatkowo podniósł, iż z uwagi na wpis budynku do gminnej ewidencji zabytków, na rozpoczęcie robót budowlanych (skutkujących przebudową instalacji wodno-kanalizacyjnej), które nie są ujęte wyłączeniem z art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, stosownie do art. 28 w zw. z art. 39 powołanej ustawy, wymagane było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Dodał również, że organ błędnie zinterpretował stanowisko Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej oraz wyciągnął błędne wnioski z opinii rzeczoznawcy przeciwpożarowego. Konkludując wskazał, że organ pierwszej instancji nie powinien umarzać postępowania lecz przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" wnieśli do Sądu T. P., M. P. i K. R. żądając jej uchylenia. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili: 1. naruszenie art. 3 pkt 7 i 7a i art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r Nr 243 poz. 1623 z późno zm.) polegające na przyjęciu, że ustawienie nietrwałej przegrody w postaci ścianki działowej kartonowo-gipsowej na stelażu metalowym wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektonicznobudowlanej. 2. naruszenie art. 28 w zw. z art. 39 ustawy Prawo budowlane polegające na ustaleniu, że wykonane roboty w postaci postawienia nietrwałej przegrody wymaga pozwolenia na budowę. 3. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego zakresu wykonanych prac oraz stworzenia zagrożenia bezpieczeństwa przeciwpożarowego w wyniku wykonanych prac. Podnieśli m.in., że organ wydał swoje rozstrzygnięcie bez wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Mianowicie, nie uwzględniono, że WC zostało odłączone, zdemontowano instalację kanalizacyjną oraz zdjęto zasłonę pod schodami na strych (rzekomo łatwopalną) - powyższe okoliczności zostały ustalone przez organ pierwszej instancji podczas oględzin budynku. Po zdjęciu zasłony przywrócono stan poprzedni ścian korytarza, tj. usunięto sporne kolanko plastikowe, osłonięto przewody CO, zamurowane zostało przebicie przez ścianę w miejscu podłączenia do instalacji kanalizacyjnej, co oznacza przywrócenie stanu poprzedniego. Nie było zatem podstaw do ustaleń, że nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Wskazali, że nie została zdemontowana ścianka działowa z karton-gipsu, która ma za zadanie docieplić I kondygnację budynku z powodu nieutrzymywania odpowiedniej temperatury na parterze budynku. Samo ustawienie ścianki z płyty kartonowo-gipsowej nie stanowi jednak w rozumieniu przepisów prawa budowlanego przebudowy obiektu budowlanego lub jego części, a zatem nie wymagało pozwolenia na budowę, ani uprzedniego zgłoszenia o którym mowa w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Dodali również, że montaż drzwi na korytarzu nie spowodował zmiany parametrów użytkowych budynku i pogorszenia bezpieczeństwa pożarowego. W odpowiedzi na skargę WINB, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania aktu jak i stan sprawy istniejący na dzień jego wydania (por. w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym, jak też i materialonoprawnym. Trzeba stwierdzić także, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest kwestia legalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych (tj. montażu WC, ścianki działowej z karton-gipsu i dodatkowych drzwi). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że w swojej istocie odpowiada ono wymogom prawa. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane. Z zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż WINB uznał, że roboty budowlane polegające na montażu WC na korytarzu (stanowiącym ciąg komunikacyjny), jak też poprzedzające ten montaż roboty polegające na przebiciu się z korytarza do istniejącej w mieszkaniu instalacji wodno-kanalizacyjnej były przebudową i wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem roboty te nie mieściły się w definicji remontu. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że takie roboty budowlane, jakie zostały wykonane w niniejszej sprawie w związku z montażem WC, organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego trafnie zakwalifikował, jako wykonanie przebudowy (v: stanowisko WINB zawarte w odpowiedzi na skargę). Według art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez zwrot przebudowa trzeba rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, m.in.: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości czy liczby kondygnacji. Założyć należy, że w cytowanej definicji chodzi o takie przekształcenie istniejącej substancji, które ma trwały charakter. Nie ulega wątpliwości, że w wyniku przeprowadzonych robót nie doszło do zmiany parametrów charakterystycznych w szczególności kubatury i powierzchni zabudowy, zatem nie doszło do budowy w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Jednak wykonanych prac podjętych w związku z montażem WC nie można też ujmować jako remontu, gdyż ich celem nie było odtworzenie stanu poprzedniego, lecz właśnie wytworzenie nowego stanu w związku m.in. z zamontowaniem kompaktu i jego osłony. Wykonane roboty zmieniały niewątpliwie parametry użytkowe części wspólnej budynku – niemożliwe było dotychczasowe korzystanie przez wszystkich mieszkańców budynku nr "[...]" z całego korytarza, zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem, ponieważ w części został on przeznaczony na WC. W konsekwencji przeprowadzone roboty budowlane zmierzające do wykonania na korytarzu WC należało uznać za przebudowę. Trzeba też zauważyć, że przebudowa zalicza się w myśl art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane do robót budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy przeprowadzenie robót budowlanych można rozpocząć co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego organ nadzoru budowlanego zasadnie ocenił, że w kontrolowanej sprawie doszło do przebudowy, na którą inwestor powinien uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. Ponieważ przebudowa objęta jest pojęciem robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), wykonanie przebudowy wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Tym samym zasadne jest stanowisko WINB wskazujące, że w sprawie doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych, a na przebudowę instalacji wodno-kanalizacyjnej i wykonanie na korytarzu WC wymagane było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uwzględniając ponadto okoliczność, że budynek nr "[...]" wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę winno być uzgodnione z konserwatorem zabytków. Wobec powyższego prawidłowe jest stwierdzenie WINB, że w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania. Jednocześnie Sąd zauważa, iż z istoty kontroli sądowej administracji wynika, że Sąd orzeka według stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego na dzień wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej decyzji, a wynikającego z akt sprawy. Zatem rozpoznając sprawę, Sąd nie mógł uwzględnić podnoszonych przez skarżących (w złożonej skardze) okoliczności, iż nie uwzględniono, że WC zostało odłączone, zdemontowano instalację kanalizacyjną oraz zdjęto zasłonę pod schodami na strych, skoro na dzień wydania zaskarżonej decyzji na korytarzu nadal był wybity otwór w ścianie z zamontowaną częściowo instalacją ( w postaci kolana kanalizacyjnego), która umożliwiała w każdym czasie podłączenie jedynie zdjętego ze ściany kompaktu sedesowego, co bezspornie przesądzało, że inwestor nie przywrócił wykonanych robót w zakresie montażu instalacji kanalizacyjnej i WC do stanu pierwotnego. Zauważyć ponadto należy, iż zgodnie z powołanym przez organ odwoławczy art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wobec tego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się zatem głównie do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie WINB prawidłowo ustalił, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego nr "[...]". Z prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że w ciągu komunikacyjnym na I piętrze powyższego budynku wykonano ścianę działową i zamontowano dodatkowe drzwi, co naruszyło warunki bezpieczeństwa pożarowego. Powyższe potwierdza opinia rzeczoznawcy przeciwpożarowego J. L. z dnia "[...]", w której stwierdził on, że lokatorzy zajmujący lokale mieszkalne w poziomie drugiej kondygnacji budynku nie mają zagwarantowanych bezpiecznych warunków ewakuacji z uwagi na niezapewnienie właściwej drogi ewakuacji. Również z opinii Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w "[...]" z dnia "[...]" wynika, że budynek mieszkalny nr "[...]" nie spełnia wymagań w zakresie ewakuacji z drugiego piętra w odniesieniu do obowiązujących przepisów, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jak słusznie przyjął organ powyższe przepisy nie mają zastosowania do budynków wzniesionych przed wejściem ich w życie, jednakże tylko wtedy, gdy nie nastąpiła rozbudowa, nadbudowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania i jeśli nie stwierdzono w użytkowanym budynku warunków stwarzających zagrożenie dla życia i zdrowia przebywających w nim ludzi. Jednak wobec stwierdzenia, co wykazano wyżej iż w sprawie doszło do przebudowy i zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi uznać należało, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, poprzez naruszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego. Sąd podziela stanowisko skarżących, że montaż samej ścianki w celu docieplenia kondygnacji budynku i zamontowanie dodatkowych drzwi na korytarzu nie stanowi, w rozumieniu prawa budowlanego, przebudowy obiektu budowlanego lub jego części, nie jest zabudową, ani dobudową. Jednak w sprawie doszło także do wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu WC które należało uznać za przebudowę W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy pozwala bowiem na stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie przeprowadzono postępowanie dowodowe, w toku którego zebrano materiał dowodowego wystarczający do wydania prawidłowej decyzji w postępowaniu odwoławczym, a przedstawiona przez WINB ocena całokształtu zebranego materiału dowodowego, nie może być uznana za dowolną i wykraczającą poza zasadę swobodnej oceny dowodów. Przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego czynności dowodowe pozwoliły przy tym na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, odpowiadające wymogom wynikającym z obowiązującej w polskiej procedurze administracyjnej zasady prawdy obiektywnej. Szczególnie znamienne jest przy tym to, iż w uzasadnieniu skargi pomimo podniesienia w niej zarzutu naruszenia przez organ nadzoru budowlanego art. 77 § 1 k.p.a. nie wskazano jakie środki dowodowe miałyby być rzekomo pominięte w toku prowadzonego postępowania, jakich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych nie ustalono, względnie jakie dowody ocenione zostały przez organ w oderwaniu od całokształtu materiału dowodowego. Podnoszone w skardze okoliczności uzasadniające zarzut naruszenia przez organ administracji art. 77 § 1 k.p.a. sprowadzające się do wskazania, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony bowiem WINB odmiennie niż organ pierwszej instancji ocenił materiał dowodowy, sprowadza się do zakwestionowania zasadności zastosowania w sprawie przepisów dotyczących samowolnej przebudowy części budynku i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i co za tym idzie dotyczy nie naruszenia przepisów postępowania, lecz wyartykułowanego w skardze zarzutu obrazy prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie. Dotychczas ustalony przez organy stan faktyczny, jak to słusznie przyjął organ drugiej instancji wskazywał na powinność przeprowadzenia postępowania pod kątem ewentualnego zastosowania przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji umarzając postępowanie tej ewentualności nie roztrząsał. Przy czym decyzja o zastosowaniu postępowania legalizacyjnego, oczywiście przy uwzględnieniu stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. okoliczności wskazanych przez organ drugiej instancji, należy do organu pierwszej instancji. Dlatego aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a. WINB zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.