II SA/Ol 233/25

Dnia 19 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2025 roku sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy – oddala skargę. Decyzją z [...] r., Wójt Gminy O. (dalej jako: "Wójt", "organ pierwszej instancji"), na wniosek E. L. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali piekarniczo-cukierniczej (postępowanie naprawcze), na działce nr ew. [...], obręb M., gm. O. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] 2021 r. nr [...] wydał warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali piekarniczo-cukierniczej na działce nr ew. [...], obręb M., gm. O. Na podstawie tej decyzji, Starosta O. decyzją z [...] 2021 r., zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej hali piekarniczo-cukierniczej. Dnia 5 stycznia 2023 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako: "PINB") wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy, na co organ nie wniósł sprzeciwu. Dnia [...] 2024 r., PINB dokonał kontroli zakładu pod kątem wysokości budynku piekarni i w efekcie, decyzją z [...] 2024 r., nałożył obowiązek sporządzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego w związku ze zrealizowaniem obiektu w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu. W związku z powyższym, inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przedmiotowej hali piekarniczo-cukierniczej. Przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie legalnego postępowania budowlanego. Wskazana przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowość dotyczy wyłącznie parametru wysokości budynku. Zatem nie można uznać, że zrealizowany budynek jest samowolą budowlaną. W przepisach brak jest jednoznacznego wskazania jak powinna wyglądać decyzja o warunkach zabudowy w takim przypadku. Organ uznał, że należy odnieść się wyłącznie do wadliwie zrealizowanego parametru wysokości budynku. Wnioskowana inwestycja nie naruszy ładu przestrzennego i tym samym jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako: "u.p.z.p."). Po rozpatrzeniu odwołania M. D. i E. D. od decyzji Wójta, decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy i powołało się na postanowienia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Decyzja ta wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Z powyższego wynika, że – co do zasady – wniosek o ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji zrealizowanej lub będącej w toku. Inwestor może ubiegać się o ustalenie warunków zagospodarowania terenu nawet kilkukrotnie, przedstawiając we wnioskach różne warianty zamierzenia inwestycyjnego, ale ma to zastosowanie do zamierzeń inwestycyjnych, a nie do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest wyjątkowo – w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowalnego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno – nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy oraz pozwolenie na budowę, zatem budynek piekarni został zrealizowany na podstawie właściwych decyzji, które posiadały walor ostateczności i zostały wydane w toku legalnego postępowania. Stwierdzona nieprawidłowość dotyczy wyłącznie parametru wysokości budynku. Różnica wysokość pomiędzy projektowaną halą a wykonaną wynosi 1,02 m, co stanowi zmianę istotną. Kolegium wskazało, że w ramach postępowania naprawczego PINB, decyzją z [...] 2024 r., nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, uwzględniając zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowalnych. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie ma tym samym podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do zrealizowanej inwestycji. W postępowaniu naprawczym nie jest ona wymagana. Postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej jako "P.b."), nie daje podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu naprawczym nie jest dopuszczalne stosowanie analogii z art. 48 ust. 2 pkt b P.b., bowiem przepis ten odnosi się do legalizacji samowoli budowlanej. W procedurze naprawczej oczekiwane jest przedłożenie zamiennego projektu, nie zaś decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak jest podstaw do wydawania decyzji o warunkach zabudowy określających "cząstkowo", w sposób wybiórczy warunki zabudowy, tak, aby dopasować je do rzeczywistych parametrów legalnie zrealizowanej już, choć z odstępstwami, inwestycji. Biorąc powyższe pod uwagę, Kolegium uznało, że zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w całości. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: I . art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do wydania przez Wójta decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w zakresie wysokości zabudowy; II. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., przez błędne uznanie, że w ramach postępowania naprawczego prowadzonego przez PINB w zakresie odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji nie mogła był przedłożona zaskarżona decyzja Wójta z 3 grudnia 2024 r. określająca jeden z parametrów zrealizowanej inwestycji w sposób odmienny od poprzedniej decyzji wydanej przez Wójta 2 lutego 2021 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. III. naruszenie art. 7 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), poprzez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi skarżącej w zakresie korzystania z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości, poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie. Wobec powyższego, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez oddalenie odwołania E. D. i M. D. od decyzji Wójta z [...] r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd, poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu, organ odwoławczy ustalił wszystkie istotne w sprawie okoliczności, w oparciu o właściwie zebrany i oceniony materiał dowodowy i w sposób należyty umotywował zajęte stanowisko, nie naruszając przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca nie sprzeciwiła się temu w ustawowym terminie. Na wstępie należy zauważyć, że w kontekście prawnie ukształtowanego procesu inwestycyjno-budowlanego decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest co do zasady przed rozpoczęciem realizacji inwestycji, na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Mając na uwadze ten zwyczajny, typowy i zgodny z prawem przebieg procesu inwestycyjnego nie budzi wątpliwości, że przyszły inwestor może ubiegać się o ustalenie warunków zagospodarowania danego terenu nawet kilkukrotnie, przedstawiając we wnioskach różne warianty zamierzenia budowlanego. Nie można tych zasad jednak stosować w pełnej rozciągłości do inwestycji w toku lub inwestycji już zrealizowanych. W takiej sytuacji nie można bowiem sensownie mówić o zamierzeniu budowlanym, które jest kształtowane wyłącznie wolą wnioskodawcy, albowiem wówczas, przynajmniej w części, odniesieniem do deklaratoryjnej decyzji musi być rzeczywiście zrealizowane w całości lub części przedsięwzięcie. Szczególnym przypadkiem wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zakończonej jest postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, w szczególności postępowanie legalizacyjne, w ramach którego decyzja o warunkach zabudowy pełni szczególną rolę dokumentu legalizacyjnego, który pozwala organowi nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym ustalić, czy określony obiekt budowlany w budowie lub wybudowany jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to podstawowy warunek legalizacji. Taka sytuacja nie występuje zaś w przedmiotowej sprawie. Inwestycja została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę. Nie jest więc dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Jak słusznie zaś stwierdził organ odwoławczy - w ramach postępowania naprawczego PINB, decyzją z [...] 2024 r., nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, uwzględniając zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowalnych. Celem tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym przede wszystkim przepisami Prawa budowlanego i techniczno-budowlanymi. W niniejszej sprawie nie ma więc podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do zrealizowanej inwestycji. W postępowaniu naprawczym nie jest ona wymagana. Postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 i art. 51 P.b. nie daje podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu naprawczym nie jest dopuszczalne stosowanie analogii z art. 48 P.b., bowiem przepis ten odnosi się do legalizacji samowoli budowlanej. W procedurze naprawczej oczekiwane jest przedłożenie zamiennego projektu, nie zaś decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w konsekwencji skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.