II SA/Ol 235/19

Dnia 27 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi E. i Z. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. W dniu 23 listopada 2017 r., E. i Z. D. zwrócili się do Burmistrza "[..]" o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki nr "[...]", położonej w obrębie "[...]" zgodnie ze wstępnym projektem podziału opracowanym przez uprawnionego geodetę. Z załączonego wstępnego projektu podziału nieruchomości wynikało, że wnioskodawcy zamierzają podzielić działkę nr "[...]" na cztery działki o pow. od 0,1675 ha do 0,1716 ha i jedną działkę o pow. 0,0458 ha., która zapewniałaby dostęp do istniejącej drogi publicznej nr "[...]" dla projektowanych działek nr "[...]" oraz "[...]" za pośrednictwem istniejącej działki nr "[...]" stanowiącej drogę wewnętrzną. Postanowieniem z dnia "[...]", Burmistrz "[...]" negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału. Po rozpatrzeniu zażalenia stron, postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium odwoławcze w uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie odniósł się do wszystkich istotnych kwestii, występujących w sprawie, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia "[...]" Burmistrz "[...]" odmówił zatwierdzenia podziału działki nr "[...]", polegającym na wydzieleniu działek w sposób pokazany na mapie stanowiącej załącznik do postanowienia. Organ wskazał, że dzielona działka nr "[...]" według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położona jest w obszarze oznaczonym symbolami b-07MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz b-11KDW (teren drogi wewnętrznej). W tym kontekście zauważono, że jedna z nowo wydzielonych działek "[..]" ma mieć powierzchnię 459 m2, a z zapisów z planu wynika, iż minimalna powierzchnia działek budowlanych wynosi 1500 m2. Dalej wskazano, iż z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka "[...]" może być dzielona na poszerzenie istniejącej drogi przyległej do dzielonej nieruchomości (działka nr "[...]"), która ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej oraz powiatowej. Dlatego wstępny projekt podziału jest sprzeczny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie, pełnomocnik E. i Z. D. zarzucił obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 93 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne uznanie, że nie zachodziły przesłanki do pozytywnego zaopiniowania podziału oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim niewyjaśnienie dlaczego projektowaną drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr "[...]" należy uznać za działkę budowlaną oraz dlaczego projektowane działki o nr "[...]" nie spełniają warunków co do minimalnej powierzchni. Nadto pełnomocnik stron zarzucił skarżonemu postanowieniu obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 24 pkt 7 planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe uznanie, że projektowana droga wewnętrzna stanowi działkę budowlaną co do której obowiązuje wymóg powierzchni nie mniejszej niż 1500m2. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazało, że działka nr "[...]" według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położona jest w obszarze oznaczonym symbolami b-07MN oraz b-llKDW (uchwała Rady Miejskiej w "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenów elementarnych oznaczonych symbolem literowym b-07MN zostały ujęte w § 24 uchwały, a dla terenów oznaczonych symbolem b-11KDW w § 39. Według tych przepisów, na terenie oznaczonym symbolem literowym b-07MN dopuszcza się realizację (§ 24 pkt 4): budynku mieszkalnego wolnostojącego; budynku - gospodarczego, garażowego, gospodarczo-garażowego, wiaty, które należy realizować jako wolnostojące lub dobudowane do innych budynków; budynków inwentarskich realizowanych jako wolnostojące, dopuszcza się maksymalnie dwa budynki inwentarskie na jednej działce budowlanej. Przy czym, według § 24 pkt 7 za minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej przyjmuje się - 1500 m2. Plan miejscowy zawiera zarówno w części graficznej jak i opisowej wydzielone tereny elementarne. Są to fragmenty obszaru objętego planem miejscowym, ograniczone liniami rozgraniczającymi, charakteryzujące się określoną funkcją i jednolitymi zasadami zagospodarowania oraz oznaczone danym symbolem cyfrowo -literowym. W rozdziale III § 4 uchwały (części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnioskowanego terenu) ustalono przeznaczenie według symboli literowych: MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, KDW – teren drogi wewnętrznej. Ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zostały ujęte w § 13 planu. Zgodnie z § 13 pkt 2 obsługę komunikacyjną terenów elementarnych zapewniają oprócz dróg publicznych oznaczonych w planie symbolem literowym KD(L), także drogi wewnętrzne oznaczone w planie symbolem KDW. Zgodnie z § 39 planu, dla terenu oznaczonego symbolem b-11KDW wskazano przeznaczenie podstawowe: teren drogi wewnętrznej (pkt 1) natomiast w pkt 3 zasady użytkowania i zagospodarowania terenów elementarnych podano dla symbolu b-11KDW - 10,00 metrów (szerokość) zgodnie z rysunkiem planu. Kolegium wskazało, że - jak wynika ze wstępnego projektu podziału - nowo projektowane działki mają powierzchnię: "[..]" – 1717m2, "[...]" – 1715m2,"[...]" – 459m2, "[...]" - 1675m2, "[...]" - 1684m2. Z projektu podziału wynika także, że działka "[...]" ma stanowić drogę dojazdową do działek budowlanych "[...]". Działki "[...]" graniczą z działką nr "[...]", która jest drogą wewnętrzną mającą dostęp do drogi publicznej (powiatowej) - działka nr "[...]". Ponadto, zgodnie z planem działka ‘[..]" od strony działki "[...]" (drogi wewnętrznej) znajduje się na terenie przeznaczonym pod drogi wewnętrzne (KDW). W pozostałej (przeważającej części) działka nr "[...]" usytuowana jest w terenie zabudowy mieszkaniowo jednorodzinnej (MN). Z projektu podziału wynika, że działka "[..]", która ma stanowić drogę wewnętrzną, znajduje się w planie na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-jednorodzinną, podczas gdy teren działki "[...]" przeznaczony w planie pod drogę wewnętrzną (o szerokości 10 m) zajęty jest przez projektowane działki budowlane nr "[...]". Tym samym, uznać trzeba, że projektowany podział nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Skoro bowiem w planie wyraźnie oznaczono jakie tereny mają być zajęte pod drogi wewnętrzne, a jakie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, to projekt podziału winien respektować te przeznaczenia. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie Kolegium, pełnomocnik E. i Z. D. zarzucił naruszenie: art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z zapisami właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i będące ich konsekwencją nieprawidłowe uznanie, że projektowany podział jest sprzeczny z ustaleniami właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 77 §1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak należytego ustalenia i oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności prawidłowego przeznaczenia działki nr "[...]" we właściwym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zakwestionowanego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134§ 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Podstawową zasadą wprowadzoną przez art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), dalej jako: u.g.n., jest zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, za wyjątkiem sytuacji, gdy takiego planu nie ma, którą to sytuację normuje art. 94 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 2 u.g.n. - zachowanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Organ, opiniując podział nieruchomości, zobowiązany jest zatem do ustalenia, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym i czy istnieje możliwość wykorzystania powstałych w wyniku podziału działek zgodnie z przeznaczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2012 r. (I OSK 507/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, że w świetle jednoznacznej treści art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., badanie możliwości zagospodarowania dotyczy tylko wydzielanych działek. Sprawa administracyjna o podział nieruchomości jest więc ograniczona przestrzennie do dzielonej nieruchomości. Ocenie podlega tylko dopuszczalność podziału w świetle regulacji planu miejscowego, względnie - w przypadku braku planu - w świetle przesłanek określonych w art. 94 u.g.n. Natomiast w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 273/11, NSA stwierdził, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Przez zgodność z ustaleniami planu ustawodawca rozumie zarówno zgodność dotyczącą przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 93 ust. 2 u.g.n. zawiera istotną wskazówkę interpretacyjną pojęcia "zgodności podziału z ustaleniami planu". Przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy "służy" temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 992/14 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem, decydujące znaczenie w niniejszej sprawie mają postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nieruchomość objęta wnioskiem skarżących położona jest na terenie, na którym obowiązuje ten plan. W powyższym planie sporna nieruchomość (działka "[..]") położona jest w granicach terenów oznaczonych symbolami b-07MN oraz b-11KDW. Wskazywane przez skarżących zagospodarowanie przyszłych działek to zabudowa mieszkaniowa, zaś jedna z działek miałaby stanowić zaprojektowaną drogę wewnętrzną. Takie określenie przeznaczenia działek po podziale uchybia jednak zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jest z nimi niezgodne. Jak wynika ze wstępnego projektu podziału, doprowadzi on do wydzielenia z nieruchomości, która stanowi jedną działkę gruntu ("[...]"), 5 działek – 4 działek budowlanych i jednej działki pod drogę wewnętrzną. Nowo powstałe działki mają mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej (działka "[...]") poprzez działkę nr "[...]" z projektowanej drogi dojazdowej oznaczonej symbolem KDW (działka ‘[...]"). Należy w tym miejscu podkreślić, że wymóg zgodności z zapisami m.p.z.p. jest jedynym wymogiem, jaki sprawdza organ przed wydaniem postanowienia w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. O dostępie nowych działek do drogi publicznej rozstrzyga organ dopiero w decyzji podziałowej. Analiza wyrysu z planu miejscowego wskazuje, że działka nr "[...]" usytuowana jest w terenie zabudowy mieszkaniowo jednorodzinnej (MN) oraz drogi wewnętrznej (KDW). Z powyższego wynika, jak trafnie wskazuje Kolegium, że działka "[...]’, która ma stanowić drogę wewnętrzną, znajduje się w planie na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-jednorodzinną, podczas gdy teren działki "[...]" przeznaczony w planie pod drogę wewnętrzną (o szerokości 10 m) zajęty jest przez projektowane działki budowlane nr "[...]". Tym samym, uznać trzeba, że projektowany podział nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zasadnie stwierdza organ, że skoro w planie wyraźnie oznaczono, jakie tereny mają być zajęte pod drogi wewnętrzne, a jakie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, to projekt podziału winien respektować te przeznaczenia. Projekt podziału nie uwzględnia zaś w ogóle przeznaczenia w planie miejscowym części działki "[...]" na poszerzenie drogi, a część tej działki przeznaczonej w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe przeznacza pod drogę wewnętrzną. Zauważyć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi akt prawa miejscowego, którym to aktem organy w niniejszej sprawie były związane. Nie jest więc możliwe w sprawie dotyczącej zaopiniowania zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nieuwzględnienie rozwiązań planistycznych przyjętych przez Radę Miejską w "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie po to uchwala się plan miejscowy, by umożliwić podział nieruchomości. To podział nieruchomości dokonywany jest po to, by zrealizować postanowienia planu miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1907/17). W tym stanie rzeczy, Sąd w pełni podziela argumentację rozstrzygnięć organów obu instancji, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena ta nie nosi cech dowolności w rozumieniu art. 80 k.p.a. W tej sytuacji, Sąd uznał skargę za całkowicie bezzasadną. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.