II SA/Ol 236/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w nieprzedstawieniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Pismem nr "[...]" z dnia "[...]" Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. odniósł się do wezwania A. P. o przedstawienie mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wyjaśniono, iż zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r. poz. 1948, ze zm., dalej jako: P.w.u. KAS) ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki lub braku złożenia propozycji w stosunku do poszczególnych pracowników lub funkcjonariuszy. Wyjaśniono, że biorąc pod uwagę fakt nieprzedłożenia propozycji do dnia 31 maja 2017r. oraz treść art. 170 ust. 1 P.w.u. KAS stosunek służbowy wygasł, co zgodnie z art. 170 ust. 3 P.w.u. KAS traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym funkcjonariuszowi przysługują świadczenia należne odpowiednio w związku z likwidacją urzędu lub zniesieniem jednostki organizacyjnej. Na powyższe pismo skargę do tut. Sądu złożył A. P., wnosząc o uznanie przez Sąd, że powyższe pismo stanowi inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1 -3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi akt lub czynność z zakresu administracji, a w związku z tym o przyjęcie i rozpoznanie skargi oraz jej uwzględnienie. Skarżący zarzucił czynności wyrażonej w piśmie informującym o nieprzedstawieniu mu pisemnej propozycji służby nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do niezłożenia skarżącemu takiej propozycji, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 P.w.u. KAS oraz art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez faktyczne zwolnienie skarżącego ze służby mimo braku zajścia wskazanych w tych przepisach przesłanek. Ponadto skarżący zarzucił, że zaskarżony akt/czynność jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności, zobowiązanie organu do przedstawienia mu propozycji służby, a w okresie po wydaniu wyroku - uznanie przez Sąd, że nadal jest funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej na warunkach sprzed upływu terminu do złożenia propozycji służby przez organ. Dodatkowo – na wypadek, gdyby sąd nie podzielił poglądu co do charakteru czynności i uznał, że jest to decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby – wniósł o jej uchylenie, ewentualnie podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu Sądu. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono okoliczności dotyczące dotychczasowej służby skarżącego. Podano, że jeżeli propozycja lub brak propozycji służby nie jest aktem administracyjnym (decyzją) to musi mieć inną prawnie dopuszczalną do zaskarżenia formułę prawną. Wskazano, że w literaturze podaje się, jakie elementy musi mieć akt lub czynność, aby podlegał zaskarżeniu, a mianowicie: akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, musi być skierowany do indywidualnego podmiotu, musi mieć charakter publicznoprawny oraz musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wszystkie te elementy zawiera zaskarżony akt. Wskazano, że nigdy nie zdarzyło się by ustawodawca ustanowił odgórne mechanizmy zwalniania funkcjonariuszy ze służby lub zwalniania i kierowania ich do pracy. Podano, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji, który jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Powołując się na art. 165 ust. 3 P.w.u. KAS podniesiono, że ani w ustawie przepisy wprowadzające ustawę o KAS, ani w ustawie o KAS w istocie nie zapisano w ogóle prawnej możliwości ucywilnienia funkcjonariuszy, a ponadto wyraźnie nakazano organom KAS składanie propozycji służby lub pracy. Zdaniem skarżącego użyty przez ustawodawcę zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się pracownikami, a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Innych możliwości zmian statusu w KAS nie zapisano. Powyższą argumentację zdaniem skarżącego uzupełnia fakt użycia przez ustawodawcę zwrotu "albo" w dalszej części analizowanego przepisu, który wskazuje na alternatywę wykluczającą się. Podkreślono, iż w art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS ustawodawca w dalszym ciągu konsekwentnie stosuje słowo "składa" oraz "odpowiednio", a także operuje tymi samymi co art. 165 ust. 3 zwrotami. Zapisy tego przepisu wykluczają dowolność, czy zamienność składania propozycji. Zdaniem skarżącego także z treści art. 170 ust. 1 P.w.u. KAS wyraźnie wynika rozróżnienie na to, że funkcjonariusze mają otrzymać tylko propozycje służby, a pracownicy tylko propozycje pracy. Sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy a część służby, a część w ogóle nie otrzyma propozycji jest niezgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji i stanowi nierówne traktowanie. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł także zarzut niekonstytucyjności powołanego przepisu wyrażającego się tym, że ustawodawca zapisał niejasne i niedające się obiektywnie zweryfikować przesłanki, jakimi organ ma kierować się przy przedkładaniu propozycji służby. Powołał się przy tym treść art. 60 Konstytucji, wskazując że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że określenie kryteriów zwalniania z określonej służby publicznej oraz procedura podejmowania odpowiednich decyzji w tym zakresie musi spełniać wymóg szczegółowego i precyzyjnego uregulowania ustawą, celem wyeliminowania jakiejkolwiek dowolności decyzji podejmowanych w tym zakresie, a w odniesieniu do skarżącego te wymogi nie zostały zachowane. Ponadto właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS powinny prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby z uwagi na posiadane kwalifikacji i przebieg służby. Powołano się także na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, uwzględniające skargi funkcjonariuszy celnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że w myśl art. 170 ust. 1 P.w.u. KAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe pełniących służbę w jednostkach KAS wygasły z dniem 31 sierpnia 2017r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wskazano, że skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego następuje z mocy prawa a nie w wyniku czynności organu polegającego na stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Zatem organ nie miał obowiązku dokonania czynności, a w związku z tym za taką czynność nie można uznać pisma z dnia "[...]". Odwołując się do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ stwierdził, że zaskarżone pismo nie mieści się w pojęciu innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Z treści pisma nie można bowiem wywieść, ze jest ono informacją o tym, że skarżący nie otrzyma propozycji skoro w dniu jego sporządzenia upłynął już termin wynikający z P.w.u. KAS. Podniesiono ponadto, że także art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić podstawy do rozpoznania skargi, gdyż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zaskarżenia pisma informującego o przysługujących organowi uprawnieniach w zakresie przedkładania propozycji pracy/służby oraz skutkach nieotrzymania takiej propozycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zważyć należy, że art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) określa akty lub czynności podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dodatkowo z mocy art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także - stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. - w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać należy, iż w cytowanych przepisach mowa jest o władczych działaniach organów administracji publicznej. Nie wszystkie działania organów administracji publicznej będą wyrazem ich władczego działania. Kwestionowane skargą pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z dnia "[...]" nie należy do żadnej z wyżej wymienionych - zaskarżalnych do sądu administracyjnego - form działania administracji publicznej. W szczególności zaskarżonej czynności nie można zaliczyć do form działania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zauważyć bowiem trzeba, że przez inne akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne organów administracji publicznej, wywołujące konkretne skutki prawne wobec indywidualnie określonego adresata, które rozstrzygają o uprawnieniach lub obowiązkach danego podmiotu wynikających z przepisów prawa administracyjnego materialnego lub ustrojowego (zob. artykuł B. Adamiak "Z problematyki właściwości sadów administracyjnych" Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 2 (5)/2006, str. 9-19). Takiego charakteru nie ma zaskarżone pismo. Z jego treści wynika bowiem bezspornie, że ma ono jedynie walor informacyjny. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazuje w nim na fakt nieprzedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji pełnienia służby/pracy oraz na konsekwencje z tym związane, a także przytacza obowiązujące w tym zakresie przepisy. Wbrew przekonaniu skarżącego kwestionowanemu pismu nie można przypisać charakteru władczego. Organ w żadnej mierze nie rozstrzyga nim o stosunku służbowym skarżącego i nie wpływa na jego byt prawny. Skarżący pismem z dnia "[...]" wezwał organ do przedstawienia mu propozycji służby stosownie do art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS. Pismem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wyjaśnił skarżącemu, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju składanej funkcjonariuszom propozycji albo niezłożenia propozycji w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy/pracowników i poinformował już skarżącego, że w związku z nieprzedstawieniem mu propozycji pracy/służby jego stosunek służbowy wygasł. Skarżone pismo z dnia "[...]" jest zatem pismem informującym o obowiązujących przepisach i wynikających z nich obowiązkach. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi dotyczących nieprzedstawienia skarżącemu do dnia 31 maja 2017r. ani propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, ani propozycji pełnienia służby, w związku z reorganizacją administracji podatkowej i celnej i powołaniem - mocą cytowanych ustaw administracji skonsolidowanej – Krajowej Administracji Skarbowej, to na marginesie jedynie Sąd wskazuje, że nie ma racji skarżący twierdząc, że na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobligowany był do przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby. O ile brzmienie art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS może być niejednoznaczne, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...)". Tak więc propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Ponadto z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u. KAS wynika wprost, że ustawodawca dopuścił możliwość nieprzedstawiania w ogóle funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wówczas stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dokonane wybory nie mogą być jednak dowolne, organ powinien uwzględnić posiadane przez pracowników lub funkcjonariuszy kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby (art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS). Działanie organu musi być zatem uzasadnione. Dodatkowo należy wskazać, że wyrokiem z dnia 3 lipca 2018r. (sygn. akt II SAB/Ol 34/18) Sąd orzekający w tym samym składzie uwzględnił skargę A. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. w złożeniu propozycji służby i zobowiązał organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A. P. - w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. Skoro zatem Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, to nie mógł jednocześnie uznać, że w tej samej sprawie wydał akt lub czynność, podlejącą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżone pismo z dnia "[...]" nie stanowi władczego rozstrzygnięcia o stosunku służbowym skarżącego, a jedynie informację skierowaną do skarżącego o obowiązujących przepisach. Zgodnie zaś z art. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.