II SA/Ol 237/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas (spr.) Zbigniew Ślusarczyk Bogusław Jażdżyk Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na ich wznowienie I uchyla zaskarżoną decyzję; II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O., na podstawie art. 105 § l Kpa, umorzył postępowanie w sprawie wykonania, na terenie nieruchomości przy ul. "[...]" w O., robót budowlanych bez pozwolenia na wznowienie robót. W uzasadnieniu stwierdził, że w trakcie postępowania zbadano dokumentację budowy, protokoły z wizji lokalnych przeprowadzonych uprzednio na tej budowie, jak również przeprowadzono szereg wizji lokalnych zewnętrznych oraz wizję lokalną wewnątrz budynku w dniu 15 lutego 2005 r. Stwierdzono, że w okresie od uchylenia wyrokiem NSA z dnia 2 lipca 2002 r. decyzji w przedmiocie wznowienia robót budowlanych wykonano jedynie drobne roboty wykończeniowe nie wymagające pozwolenia na budowę. Wykonanie muru rozgraniczającego posesję inwestora i sąsiada nie wymaga pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. l pkt 23 Prawa budowlanego i też nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. W złożonym odwołaniu J. S. zarzucił, że argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji są sprzeczne z obowiązującą ustawą - Prawo budowlane. Roboty budowlane na przedmiotowym obiekcie zostały wstrzymane od dnia 19 czerwca 1995 r. postanowieniem Prezydenta Miasta znak "[...]". Wstrzymanie robót nie daje żadnych podstaw prawnych l do kontynuowania robót. Decyzją z dnia "[...]"marca 2005 r., znak "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze, podając w uzasadnieniu, że odwołanie pochodzi od osoby nie posiadającej przymiotu strony w przedmiotowej sprawie w myśl art. 28 Kpa. Roboty budowlane, których wykonanie stwierdził organ pierwszej instancji w trakcie wizji lokalnej w dniu 15 lutego 2005 r., polegające na pomalowaniu parteru i klatki schodowej oraz pracach zabezpieczających polegających na wstawieniu drzwi do - piwnicy, naprawie uszkodzonych schodów, odprowadzeniu wody i wykonaniu podjazdu do garażu, nie naruszają interesu odwołującego się, który byłby chroniony przepisami z zakresu prawa budowlanego. W złożonej skardze J. S. wywodzi, że prawa strony nabył w dniu 11 stycznia 1995 r. składając skargę do Prezydenta Miasta w zakresie nielegalnego dobudowania obiektu szeregowego. Stwierdza ponadto, że wybudowanie po wyroku NSA, z dnia 2 lipca 2002 r. składu opału przesądza o posiadaniu przez niego praw strony. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarżący podnosi zarzuty dotyczące innych postępowań prowadzonych w sprawie tego samego obiektu. Jako nieuzasadniony uznał argument skarżącego w zakresie nabycia praw strony, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana w postępowaniu wszczętym w dniu 23 sierpnia 2004 r., natomiast prace dotyczące składu opału na granicy działek zostały zakończone 9 kwietnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § l i art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. Na gruncie przedmiotowej sprawy konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wynikła z naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle przepisu art. 104 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, którą rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Treść decyzji, czyli jej elementy składowe, są przedmiotem unormowania art. 107 Kpa. Stosownie do § l tego przepisu decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały natomiast w § 3 tego przepisu. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W świetle wyżej cytowanych przepisów organ odwoławczy uznając, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie i umarzając postępowanie odwoławcze z uwagi na jego bezprzedmiotowość, obowiązany jest do szczegółowego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Z treści zaskarżonego uzasadnienia powinny więc wynikać powody, które zadecydowały o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ obowiązany był zatem zawrzeć w nim wskazanie faktów, które uznał za udowodnione ł dowodów, którym dał wiarę oraz umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa i wskazać, jaki związek zachodzi pomiędzy tą oceną a rozstrzygnięciem. Uzasadnienie decyzji ma bowiem objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawa w sprawie. Musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz powinno wskazywać normy obowiązujące i ich znaczenie ustalone w drodze wykładni (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2004, str. 508-509) Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma bowiem nie tylko znaczenie prawne, ale również pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że jest ono niezbędne także w celu umożliwienia Sądowi kontroli zaskarżonego orzeczenia. Wyjątkowo lakoniczne, wręcz zdawkowe, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób oczywisty nie spełnia powyższych wymogów. Nie wskazano nim precyzyjnie faktów ani dowodów, na jakich organ odwoławczy się oparł, ani też nie wytłumaczono podstawy prawnej, która przesądziła o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy nie przedstawił argumentów i nie uzasadnił przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, lecz ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że wykonane roboty budowlane na terenie nieruchomości położonej przy ul. "[...]", nie naruszają prawnie chronionego interesu skarżącego, co powoduje, że nie ma on przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Podkreślić należy, że organ nie tylko nie wyjaśnił podstawy prawnej, ale nawet nie przytoczył treści wymienionego w swojej decyzji przepisu prawa. Ograniczenie się do samego wskazania przepisu nie jest tożsame z powołaniem podstawy prawnej, do czego organ administracji jest zobowiązany na podstawie powołanego art. 107 § 3 Kpa. Organ nie wskazał decyzji, od której zostało wniesione odwołanie wszczynające postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. Można jedynie domniemywać, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było odwołanie J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. z dnia "[...]"lutego 2005 r., nr "[...]". W zaskarżonej decyzji brak jest również oznaczenia strony postępowania, gdyż nie można uznać za wypełnienie ustawowego wymogu podanie nazwiska strony wyłącznie w tzw. rozdzielniku decyzji. Ponadto umarzając postępowanie odwoławcze organ, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał przepis art. 138 § 3 Kpa, który został skreślony z dniem l stycznia 2004 r. przez art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271). Natomiast rozstrzygnięcie to mogło zostać wydane tylko w | oparciu o art. 138 § l pkt 3 Kpa. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie podjął nawet próby przekonania skarżącego o zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu administracji jest, jak już wyżej wskazano, jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika nie tylko z f art. 107 § l i 3 Kpa, ale również z art. 11 Kpa, w myśl którego organ administracji powinien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy. Postępowanie odwoławcze zakończone decyzją umarzającą to postępowanie, której uzasadnienie stoi w oczywistej sprzeczności z art. 107 § 3 Kpa, nie odpowiada także zasadzie określonej w art. 8 Kpa. Wydania lapidarnej i negatywnej dla wnoszącego odwołanie decyzji niewątpliwie nie można ocenić jako działania w sposób mający na celu pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej. Podkreślić należy, że zasady postępowania nie są jedynie zaleceniami czy wskazówkami o charakterze organizacyjnym, ale są normami prawnymi, które określają podstawowe reguły postępowania bezwzględnie obowiązujące organy administracji we wszystkich stadiach postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza nie tylko art. 107 § l i 3 Kpa, ale godzi również w przytoczone wyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokona oceny zasadności kwestionowanej decyzji, przedstawi argumenty i przesłanki podjętej decyzji oraz rozpatrzy zarzuty skarżącego podniesione w odwołaniu i ustosunkuje się do nich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.