II SA/Ol 237/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia "[...]"; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 2589 zł (słownie: dwa tysiące pięćset osiemdziesiąt dziewięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wraz ze skargą wynika, że decyzją z dnia "[...]" utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia "[...]" Wójt Gminy E., po rozpatrzeniu wniosku K. K., zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej, w wyniku którego wydzielono 22 działki, a między innymi działkę nr "[...]" o pow. "[...]", stanowiącą zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego drogę, która na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeszła z mocy prawa na własność Gminy E. Wnioskiem z dnia "[...]" K. K. zwrócił się do Wójta Gminy E. o odszkodowanie za przejęcie przez gminę powyższej działki, a następnie, powołując się na niepomyślne zakończenie rokowań w tej sprawie z organem gminy, w dniu "[...]" wniósł o ustalenie tego odszkodowania przez Starostę E. Załączył wykonany na jego zlecenie operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej działki na kwotę "[...]". W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, po uprzednim otrzymaniu sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego wydana w tej sprawie przez Starostę E. decyzja z dnia "[...]" ustalająca wysokość odszkodowania na kwotę "[...]" została jednak uchylona decyzją Wojewody z dnia "[...]" z powodu sprzeczności z prawem operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalono wysokość odszkodowania, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kontynuując postępowanie Starosta E. (dalej zwany organem I instancji) wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a po jego przedłożeniu przeprowadził w sprawie rozprawę administracyjną. Następnie, decyzją z dnia "[...]" organ I instancji – powołując art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej zwanej u.g.n.) - ustalił odszkodowanie w wysokości "[...]" za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy E. nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod drogę, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]", obręb G., gmina E., zobowiązując jednocześnie Wójta Gminy E. do wypłaty tego odszkodowania na rzecz K. K. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego w sprawie. Stwierdzono także, że zgłoszone przez strony wątpliwości dotyczące sporządzonego operatu szacunkowego zostały wyjaśnione i nie zachodzi potrzeba wprowadzenia jakichkolwiek poprawek lub korekt do tego operatu, a tym samym, może on stanowić podstawę do ustalenia wartości odszkodowania w niniejszej sprawie. Na skutek odwołania Wójta Gminy E. (Gminy E.) powyższa decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia "[...]". Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył treści zawarte w operacie szacunkowym i stwierdził, że operat ten został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina E. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 134 ust. 3 u.g.n. Z tych też powodów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że w operacie szacunkowym wartość rynkowa nieruchomości, z naruszeniem § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia, została określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną (MJ), mimo że przeznaczeniem przeważających wśród gruntów przyległych do tej nieruchomości są tereny rekreacyjno-sportowe (TRS). Wskazano ponadto na brak w operacie informacji o dokonaniu weryfikacji bazy danych transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Zakwestionowano także przyjętą w operacie szacunkowym metodę podejścia porównawczego, uznając, że w tej sprawie, zgodnie z § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia, rzeczoznawca winien był zastosować podejście kosztowe. Dodano, że w operacie tym brak jest analizy aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości w aspekcie jej użytkowania zgodnego z celem wywłaszczenia, które w myśl art. 134 ust. 3 u.g.n., winno być brane pod uwagę przy określaniu wartości nieruchomości dla celów odszkodowania. Zauważono przy tym, że aktualny sposób użytkowania nieruchomości, który jest opisany na s. 5 operatu szacunkowego – "teren działki nr "[...]" jest pofałdowany, niezagospodarowany i częściowo porośnięty dziko rosnącymi młodymi drzewami i krzewami. Teren nieuzbrojony, od dłuższego czasu odłogowany" – nie wskazuje, że jest to teren użytkowany na cele zabudowy mieszkaniowej. Za niewłaściwe uznano także wykorzystanie w operacie szacunkowym publikacji naukowych z jednoczesnym zaniechaniem wnikliwej analizy rynku lokalnego właściwego dla położenia przedmiotu wyceny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 6 maja 2014r. strona skarżąca poinformowała, że z analizy parametru powierzchni działek sąsiednich do przedmiotu wyceny w niniejszej sprawie wynika, że faktycznie przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych jest planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – MJ, na co przedstawiono stosowne zaświadczenie organu gminy oraz przedstawiono wykaz powierzchni poszczególnych jednostek przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego - oznaczonych ZP - zieleń parkowa, TRS - tereny rekreacyjno sportowe, ZI - zieleń izolacyjna, SZ - szuwary i zarośla. Uznano jednak, że okoliczność ta nie zmienia faktu, że zasadne pozostają pozostałe zarzuty sformułowane w skardze. Dodano, że transakcje nieruchomości podobnych, wziętych do analizy w operacie szacunkowym, zostały przedstawione w sposób całkowicie pozbawiony ich identyfikacji. Stwierdzono bowiem, że dla weryfikacji poprawności doboru nieruchomości nie jest wystarczające podanie jedynie danych dotyczących miejscowości, powierzchni oraz ceny transakcyjnej danego obiektu. Jako niewłaściwe oceniono pominięcie przez rzeczoznawcę oceny cech rynkowych tych nieruchomości. Zauważono także, że w bazie danych transakcji powierzchnie nieruchomości podobnych przekraczają znacznie powierzchnie działek, jakie są przeznaczone pod zabudowę jednorodzinna mieszkaniową. Dodano, że część z tych nieruchomości położona jest na terenach miejscowości, które nie mają planu zagospodarowania przestrzennego, co niewiarygodnym czyni ustalenia rzeczoznawcy w zakresie przeznaczenia tych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w razie, gdy dokonywana kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz gminy nieruchomość. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu - wydzielone pod drogi publiczne gminne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzące z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna - przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie, wobec negatywnego wyniku uzgodnień poprzedniego właściciela działki z organem gminy w zakresie odszkodowania za przejętą nieruchomość (grunt pod drogę), prawidłowo wdrożono decyzyjny tryb ustalenia przedmiotowego odszkodowania. Zgodnie bowiem z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w takich sprawach starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Stosownie zaś do art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w tym celu operat szacunkowy stanowi zatem dowód tego, jaką wartość ma przejęta nieruchomość. Nie oznacza to jednak związania organu administracji publicznej ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega bowiem ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1686/11, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, organy obu instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 267 – dalej jako k.p.a.), zaniechały należytej oceny rzetelności sporządzonego w kontrolowanej sprawie operatu szacunkowego z dnia 14 sierpnia 2013r. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji (s. 9) stwierdzono bowiem jedynie, że "wątpliwości związane z ponownym sporządzeniem operatu szacunkowego zostały wyjaśnione i nie zachodzi potrzeba wprowadzenia jakichkolwiek poprawek lub korekt do operatu szacunkowego, a tym samym, może on stanowić podstawę do ustalenia wartości odszkodowania nieruchomości". Natomiast w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (s. 4-5) ograniczono się jedynie do przytoczenia treści zawartych w tym operacie i ogólnego stwierdzenia, że "operat ten został wykonany zgodnie z wymogami: rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 165, poz. 985), ustawy z dna 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.)". Uszło jednak uwadze organów obu instancji, że w kontrolowanej sprawie na mocy § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, winny znaleźć odpowiednie zastosowanie przepisy § 36 ust. 1-4 tego rozporządzenia. W świetle zaś § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Podkreślenia wymaga przy tym, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny w niniejszej sprawie, przed przejęciem jej z mocy prawa przez gminę była przeznaczona pod inwestycję drogową. Pojęcie przeznaczenia nieruchomości ma bowiem charakter normatywny. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stanowiąc o przeznaczeniu nieruchomości odwołuje się bowiem do art. 154 u.g.n. z zastrzeżeniem jednakże niemożności uwzględniania ustaleń decyzji wywłaszczeniowej lub każdej zrównanej skutkami z decyzją wywłaszczeniową, co oznacza, że ma znaczenie to, z jakich gruntów a konkretnie na co normatywnie przeznaczonych, wydzielone zostały i przejęte od dotychczasowego właściciela wyceniane nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Bk 973/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zaś wynika z pisma Wójta Gminy E. z dnia "[...]" (k. 28 akt sprawy administracyjnej), nieruchomość będąca przedmiotem wyceny w niniejszej sprawie (oznaczona jako działka nr "[...]") znajduje się w strefie oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "KD" – drogi dojazdowe. W świetle podanych argumentów za trafny uznać należy zarzut strony skarżącej, podniesiony w skardze i w piśmie z dnia 6 maja 2014r., dotyczący pominięcia w treści operatu szacunkowego weryfikacji rynku obrotu nieruchomościami przeznaczonymi na inwestycje drogowe, które – zgodnie z § 36 ust. 4 cytowanego rozporządzenia, przy wycenie nieruchomości (oznaczonej jako działka nr "[...]") winny mieć pierwszeństwo przed nieruchomościami przeważającymi wśród gruntów przyległych. W tej natomiast kwestii w operacie szacunkowym rzeczoznawca się nie wypowiedział. W ocenie Sądu zasadny jest także zarzut strony skarżącej dotyczący braku uzasadnienia doboru nieruchomości, na podstawie których zdefiniowany został rynek. W operacie tym nie zidentyfikowano porównywanych nieruchomości, nie podano przede wszystkim jaka jest średnia wielkość, stan zagospodarowania, położenie i podstawowe cechy tych nieruchomości. Nie wiadomo więc, czy dobrane nieruchomości stanowią grupę reprezentatywną dla tego rynku. Nie sposób także nie dostrzec, że bez opisu tych nieruchomości niemożliwa jest ocena poprawności doboru nieruchomości do wybranego przez rzeczoznawcę podejścia i metody wyceny nieruchomości (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 marca 2014r., sygn. akt II SA/Ol 1029/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak słusznie podniosła strona skarżąca, w operacie tym brak jest analizy aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości w aspekcie jej użytkowania zgodnego z celem wywłaszczenia. W świetle zaś art. 134 ust. 3 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Oceniając wartość terenu działki nr "[...]", należy uwzględnić jaki jest jej stan zagospodarowania na tle nieruchomości porównywanych. Natomiast jak wynika z akt sprawy jest to teren pofałdowany, niezagospodarowany, porośnięty dziko rosnącymi krzakami i młodymi drzewami, a ponadto nieuzbrojony i od dłuższego czasu odłogowany, częściowo też nieprzejezdny bez jakiegokolwiek uzbrojenia, a sąsiednie przyległe działki gruntu przeznaczone częściowo pod przyszłe budownictwo jednorodzinne mieszkaniowe i tereny pod rekreację sportową, a także zieleń parkową lub zieleń izolacyjną są w takim samym stanie zagospodarowania. Zatem porównywanie do terenów płaskich, zagospodarowanych, wyposażonych we wszelką infrastrukturę lub zabudowanych nie byłoby właściwe, chyba żeby zastosowana została właściwa korekta.. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i podjąć stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 tej ustawy uwzględniając wysokość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi.