II SA/Ol 238/12

Dnia 22 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 roku sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zajęcia pasa drogowego 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 357 złotych (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów nałożył na Spółkę A (dalej jako: Spółka) karę pieniężną w wysokości "[...]" za zajęcie pasa drogowego ulicy "[...]" (obręb "[...]" działka nr "[...]") w "[...]" bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie reklamy w okresie od "[...]" do "[...]". Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu "[...]". W dniu "[...]" pełnomocnik Spółki złożył za pośrednictwem poczty odwołanie od powyżej decyzji z dnia "[...]" oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podał, iż strona nie otrzymała decyzji organu pierwszej instancji w powyższej sprawie, a o decyzji dowiedziała się dopiero w dniu "[...]", w którym odebrała upomnienie organu z dnia "[...]", w którym wezwano ją do zapłaty kary pieniężnej nałożonej decyzją administracyjną wraz z kosztami upomnienia. Podniósł, iż decyzja nie powinna być uznana za doręczoną na podstawie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) bowiem odwołująca się nie otrzymała żadnego zawiadomienia o przechowywaniu przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję w placówce pocztowej. Wskazał, iż nieprawidłowe doręczenie przesyłki stanowi przesłankę uzasadniającą brak winy odwołującej się w uchybieniu terminowi. Stwierdził ponadto, iż skarżąca skutecznie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminowi do złożenia odwołania od decyzji nastąpiło bez jej winy. Postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a., odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów z dnia "[...]". Argumentowało, iż wbrew twierdzeniu pełnomocnika Spółki, stwierdzić należy, że w sprawie nastąpiło doręczenie decyzji zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. Wskazało, iż zgodnie z treścią powyższej normy w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się, stosownie do art. 44 § 2 k.p.a. w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z powyższych regulacji dotyczących instytucji doręczenia zastępczego wynika, iż aby doręczenie takie mogło zostać uznane za skuteczne musi zostać spełniony podstawowy warunek pozostawania pisma do odbioru w placówce pocztowej przez okres 14 dni. Podniosło, iż z adnotacji poczty na przesyłce, która zawierała decyzję wynika, że po raz pierwszy awizowano ją w dniu "[...]". W związku z faktem, iż doręczyciel nie zastał adresata pod wskazanym adresem, umieścił zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej na okres 7 dni (awizo). Po upływie tego terminu, w dniu "[...]", ponownie próbowano doręczyć pismo. Również tego dnia nie zastano adresata, w związku z czym doręczyciel ponownie umieścił zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej (awizo). Wobec nie odebrania przesyłki przez adresata, w dniu "[...]" pismo zwrócono nadawcy. Spełnione zatem zostały przesłanki uzasadniające twierdzenie, iż decyzja z dnia "[...]" została stronie doręczona zgodnie przepisami k.p.a. Z akt sprawy bezspornie wynika również, iż adres, pod który przesyłka została wysłana był prawidłowy, a to oznacza, że przesyłka została prawidłowo zaadresowana. Nadto, z adnotacji na kopercie, w której przesyłkę nadano wynika, iż doręczyciel dochował wszystkich wymogów, o których mowa w art. 44 k.p.a. Ponieważ nie mógł doręczyć przesyłki ani bezpośrednio adresatowi, ani też żadnej z osób wymienionych w art. 43 k.p.a., to wobec tego miał obowiązek postąpić zgodnie z art. 44 k.p.a., tj. pozostawić przesyłkę w placówce pocztowej na okres czternastu dni, informując jednocześnie o tym adresata odpowiednim zawiadomieniem umieszczonym (jeśli to możliwe) w skrzynce na korespondencję. Z adnotacji doręczyciela na kopercie wynika, iż powyższe zostało dochowane i przesyłka pozostawała do odbioru przez okres czternastu dni, tj. od dnia "[...]" do dnia "[...]". Konkludując podniosło, iż uwzględniając powyższe okoliczności stwierdzić należy, iż Spółka nie uprawdopodobniła skutecznie, iż uchybienie terminowi do złożenia odwołania od decyzji nastąpiło bez jej winy. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Sądu Spółka żądając jego uchylenia. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu Kolegium zarzuciła naruszenie art. 44 § 4 oraz art. 58 § 1 k.p.a. Wskazała m.in., iż organ bezpodstawnie odrzucając jej argumentację przedstawioną we wniosku o przywrócenie terminu uchybił zasadom wyrażonym w art. 7 i 8 k.p.a., bowiem ograniczył się jedynie do skontrolowania adnotacji znajdujących się na przesyłce zawierającej decyzję i odgórnie stwierdził, nie podejmując jednocześnie żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie wątpliwości w tym zakresie, że twierdzenia skarżącej są nieprawdopodobne. Pomimo tego, że takie adnotacje zostały poczynione na przesyłce, to Spółka nie została zawiadomiona o tym, iż jest ona do odebrania w placówce pocztowej, a co istotniejsze wskazano organowi (wynika to z akt postępowania w niniejszej sprawie oraz w sprawie równolegle w tym samym czasie rozpatrywanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze), iż wszystkie pozostałe pisma w tych sprawach skarżąca odbierała, co uprawdopodabnia fakt nieuchylania się od podejmowania korespondencji i wykazywania zainteresowania w sprawie. Organ jednak całkowicie zlekceważył te argumenty i nie wykazał żadnej inicjatywy chociażby w postaci skierowania do operatora pocztowego zapytania o wyjaśnienie w tym zakresie. Spółka podniosła, iż w jej ocenie organ nie dokonując prawidłowej oceny przesłanki uprawdopodobnienia faktu braku winy w uchybieniu terminowi naruszył art. 58 § 1 k.p.a. Organ przyjął bowiem, iż przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Jednakże organ nie uwzględnił tego, że przy ocenie miernika staranności pożądany jest kompromis polegający na tym, aby z jednej strony nie doprowadzić do pochopnego przywracania terminu, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw. Reasumując podniosła, iż wskazane przez nią okoliczności, w szczególności odbieranie innych niż decyzja pism wydanych przez organ pierwszej instancji w tym postępowaniu oraz równolegle toczącym się postępowaniu, zasięgnięcie u pracownika placówki pocztowej informacji o ewentualnych przesyłkach do odbioru, świadczą, iż wykazuje należytą staranność w sprawach jej dotyczących. Niezawinienie skarżącej w tej sytuacji dodatkowo uwiarygadnia to, że pismo z dnia "[...]" zostało odebrane przez skarżącą w dniu "[...]" kiedy to rzekomo pozostawiono jej zawiadomienie o przechowywaniu przesyłki z decyzją, a więc możliwym było wydanie jej wraz z pismem z dnia "[...]" także decyzji z dnia "[...]" albo, co najmniej przekazanie informacji o tym, iż taka przesyłka jest przechowywana skoro takie zapytanie ze strony skarżącej zostało do pracownika poczty skierowane. W niniejszym postępowaniu skarżąca napotkała jednak przeszkodę w postaci złego funkcjonowania placówki pocztowej, której, bez względu na wykazany wysiłek, nie była w stanie pokonać. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia, wyjaśnienia wymaga przede wszystkim okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy, a związana z doręczeniem skarżącej Spółce decyzji organu pierwszej instancji z dnia "[...]". Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja z dnia "[...]" została skarżącej wysłana za pośrednictwem poczty. Wobec tego zastosowanie miały tutaj przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące zasady doręczeń pism przez pocztę. Aby uznać, że pismo zostało skutecznie doręczone niezbędne jest stwierdzenie, że zachodziła jedna z trzech następujących sytuacji: adresat odebrał przesyłkę osobiście (art. 42 § 1-3 k.p.a.), pismo doręczono innej osobie wskazanej w przepisie, która podjęła się przekazać pismo adresatowi (art. 43 k.p.a.), albo taka, że wobec braku możliwości skorzystania z dwóch wymienionych form doręczenia istniały podstawy do zastosowania doręczenia zastępczego przewidywanego w art. 44 § 1 – 4 k.p.a. W omawianej sprawie z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wynika, iż organ uznał, że skarżącej doręczono przesyłkę w sposób określony w art. 44 k.p.a. Jednakże stosowanie tej instytucji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy spełnione są wszystkie przesłanki wymienione w kolejnych paragrafach artykułu 44 k.p.a., przy czym poszczególne czynności doręczenia muszą być wykonane z należytą starannością. Instytucja doręczenia zastępczego składa się z kilku istotnych czynności (wymienionych w art. 44 k.p.a.), których łączne wystąpienie warunkuje uznanie przesyłki za doręczoną. Po pierwsze nastąpić musi stwierdzenie niemożności doręczenia przesyłki adresatowi lub innej osobie uprawnionej do jej odbioru. Po drugie musi mieć miejsce przechowanie przesyłki przez 14 dni w placówce pocztowej. Po trzecie doręczyciel zobowiązany jest zawiadomić stronę o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia. Zawiadomienie to umieścić należy w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe na drzwiach mieszkania adresata. W takiej sytuacji na listonoszu spoczywa, wynikający z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.) obowiązek zaznaczenia tych okoliczności na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (tzw. zwrotce). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Jeżeli powyższe czynności wykonano prawidłowo, organ administracji uprawniony jest uznać pismo za doręczone stronie z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jednak warunkiem takiej oceny jest wykonanie wszystkich tych czynności z należytą starannością. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że niezawiadomienie o miejscu pozostawienia przesyłki, jak też zupełny brak informacji na zwrotce lub też jej nieczytelne wypełnienie oznaczają, że doręczenie jest bezskuteczne. Zatem poprawnie wypełnione zwrotne potwierdzenie odbioru jest dowodem niezbędnym dla ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że przesyłka zawierająca decyzję została skarżącej Spółce doręczona zgodnie z treścią art. 44 k.p.a. Ze zwrotnego dowodu doręczenia przesyłki wynika, że doręczyciel próbował ją doręczyć w dniu "[...]". Na kopercie jest adnotacja "nie zastałem-awizowano". Zaznaczono, że doręczyciel zostawił awizo i gdzie można odebrać przesyłkę. Ponownie próbowano doręczyć przesyłkę w dniu "[...]". Na kopercie znajduje się jedynie adnotacja "awizo powtórne". Nie zaznaczono jednak gdzie zostało pozostawione awizo. Z adnotacji na kopercie wynika zatem, że w dniu "[...]" doręczyciel przybył do siedziby Spółki i pozostawił awizo w oddawczej skrzynce pocztowej. Odnośnie próby doręczenia przesyłki w dniu "[...]", wiadomo jedynie, że zostało pozostawione awizo lecz nie wiadomo, gdzie zostało ono umieszczone. Doręczenie przesyłki skarżącej nastąpiło zatem w sposób sprzeczny z art. 44 K.p.a. i nie można uznać takiego doręczenia za skuteczne. Jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to doręczenia nie można uważać za dokonane i nie można tym samym uznać, że skarżąca nie zachowała terminu do wniesienia odwołania. Aby przyjąć, że przesyłka została skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Konieczne zatem jest ustalenie dlaczego przesyłka nie mogła zostać doręczona w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., doręczyciel musi pozostawić informację o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym, przy czym informacja ta musi zostać pozostawiona w oddawczej skrzynce pocztowej adresata lub w drzwiach jego mieszkania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione. Nie wiadomo bowiem, czy w dniu "[...]" doręczyciel w ogóle zostawił awizo i gdzie je zostawił, nie wiadomo także, czy poinformował o możliwości odbioru przesyłki w Urzędzie Pocztowym. W postanowieniu z dnia 18 marca 2011 r., sygn. II GZ 106/11 (publ. LEX nr 1080170) NSA wskazał, że "w sytuacji gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie na dowodzie doręczenia brak jest adnotacji doręczyciela, gdzie w danym przypadku umieścił zawiadomienie, nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę informacji o jej awizowaniu bez wskazania miejsca pozostawienia awiza w konkretnym przypadku nie czyni zadość wymogom wskazanym w przepisie art. 44 k.p.a. i nie pozwala uznać prawidłowości doręczenia zastępczego". Podkreślić należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż w świetle cytowanego wyżej art. 44 k.p.a. adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym (v: wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1998 r., sygn. I SA/Gd 1457/96, publ. LEX nr 34760; wyrok NSA z 28 dnia maja 1997 r., sygn. I SA 1722/97, publ. LEX nr 45642). W niniejszej sprawie na uwagę zasługuje również okoliczność wskazująca, że w dacie pierwszego awizowania decyzji organu pierwszej instancji, tj. w dniu "[...]", w siedzibie skarżącej przebywali pracownicy, którzy byli upoważnieni do odbioru poczty i pocztę (przesyłki) odbierali. Świadczy o powyższym znajdujące się w materiale dowodowym sprawy (k. 20 akt administracyjnych) potwierdzenie odbioru pisma Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów do skarżącej z dnia "[...]", które to pismo zostało w dniu "[...]" odebrane przez pracownika Spółki (data, firmowa pieczęć i podpis). Powyższa okoliczność potwierdza argumenty skargi dotyczące "rzetelnego" funkcjonowania doręczyciela. Jak wskazał WSA w Gdańsku (wyrok z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. I SA/Gd 178/12) "wątpliwości co do dochowania przez pocztę obowiązku wydania adresatowi korespondencji nie mogą obciążać skarżącej". Jednocześnie brak jest podstaw do obarczania skarżącej zarzutem braku zainteresowania zawartością skrzynki pocztowej, skoro okoliczności sprawy wskazują, że Spółka odbierała nadsyłaną do niej korespondencję, co uprawdopodabnia fakt nieuchylania się od podejmowania korespondencji i wykazywania zainteresowania w sprawie. Słusznie zatem wskazała skarżąca, że organ całkowicie zlekceważył powyższe argumenty i nie wykazał żadnej inicjatywy chociażby w postaci skierowania do operatora pocztowego zapytania, czy w tym okresie nie istniały błędy w sortowaniu przesyłek przychodzących. Wobec tego, że nie zostały spełnione przesłanki doręczenia określone w art. 44 k.p.a. nie można uznać, że przesyłka zawierająca decyzję została skarżącej skutecznie doręczona. Reasumując Sąd uznał, że organ administracji naruszył przepis art. 44 k.p.a. co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem na przesyłce, jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru brak jest informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien ocenić skuteczność doręczenia skarżącej przesyłki pod kątem wymogów doręczenia zastępczego określonego w art. 44 k.p.a., uwzględniając rozważania zawarte w uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O wykonalności orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie co do kosztów oparto na art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.