II SA/Ol 24/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Asesor WSA Asesor WSA Protokolant Hanna Raszkowska Beata Jezielska Bogusław Jażdżyk (spr.) Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2006 r. sprawy ze skargi E. i G. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia "[...]" znak "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na E. i G. T. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3.500zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym znak: "[...]" z dnia "[...]"listopada 2002r. wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Opisanym postanowieniem organ wezwał także zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia. Organ I instancji wskazał, iż E. i G. T. nie rozebrali samowolnie wybudowanego tymczasowego parterowego obiektu budowlanego znajdującego się na działce rolnej o nr ew. "[...]" położonej w obrębie T., gmina S. Zgodnie z art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, a jej wysokość nie może przekraczać 5.000zł. Organ wyjaśnił, iż obowiązek rozbiórki dotyczy tymczasowego obiektu budowlanego, a zatem grzywna w celu przymuszenia w kwocie 3.500zł winna skłonić zobowiązanych do dokonania rozbiórki. Organ I instancji w uzasadnieniu podał, iż obowiązek rozbiórki wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"stycznia 2002r. W zażaleniu na to postanowienie E. i G. T. podnieśli, iż postanowienie organu I instancji dotknięte jest zasadniczą wadą i nie może się ostać w obrocie prawnym. Organ ustalając wysokość grzywny nie dokonał obmiaru budynku zgodnie z obowiązującym prawem. Strona nie była obecna przy tej czynności, a przyjęte przez organ wymiary obiektu, nie pozostają w zgodzie z istniejącym stanem faktycznym. Ponadto żalący podnieśli, iż do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie została wniesiona skarga na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia "[...]"grudnia 2005r. Nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej naliczenia grzywny w celu przymuszenia i ustalił nowy jej wymiar w wysokości 14.283,20zł w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że organ administracji publicznej ma obowiązek egzekwowania ostatecznych decyzji administracyjnych. Wobec nie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy, który znajduje się w obrocie pranym i jest zgodny z treścią decyzji z "[...]"stycznia 2002r. o nakazie rozbiórki. W celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował najłagodniejszy środek egzekucyjny – grzywnę w celu przymuszenia. Łagodność ta przejawia się w tym, że po wykonaniu obowiązku grzywna taka podlega zwrotowi na wniosek strony. Organ II instancji argumentował dalej, iż wobec podniesienia przez skarżących w zażaleniu braku dokonania pomiarów budynku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał pomiar budynku zawiadamiając o tym żalących, którzy nie wzięli udziału w dokonanych czynnościach, wobec czego obmiaru budynku dokonano przy udziale funkcjonariuszy Policji. W celu zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu organ zawiadomił o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Organ II instancji wyjaśnił, że wysokość grzywny w celu przymuszenia jest obliczana według ściśle określonych przez ustawodawcę kryteriów. Mianowicie, jeżeli grzywna dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa grzywna jest jednorazowa, a jej wysokość w przypadku obowiązku rozbiórki budynku stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Następnie organ dokonał obliczenia wysokości grzywny według podanych wyżej zasad. W skardze na powyższe postanowienie E. i G. T. wnieśli o uchylenie bądź zmianę zaskarżonego postanowienia wskazując, iż organ II instancji orzekł niezgodnie ze swoją kompetencją, jak również pogorszył sytuację strony wnoszącej zażalenie. Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie organu II instancji obarczone jest wadą w postaci naruszenia podstawowej zasady rządzącej procedurą administracyjną, zgodnie z którą organ II instancji nie może zastępować organu stopnia podstawowego. Korekta wysokości grzywny winna nastąpić poprzez uchylenia postanowienia organu I instancji, a następnie ustalenia nowej wysokości grzywny w oparciu o swobodną ocenę dowodów. Ponadto przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują udziału w czynnościach organu administracji Policji zastępującej stronę, w szczególności w razie usprawiedliwionej nieobecności. Dokonanie takiej czynności powoduje uznanie czynności za bezskuteczną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd wychodząc poza zarzuty skargi doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo materialne oraz przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też uchylił zaskarżone postanowienie. Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia "[...]"stycznia 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozebrać samowolnie wybudowany tymczasowy obiekt budowlany zlokalizowany na działce należącej do skarżących. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z "[...]"marca 2002r. wydaną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z przywołanych decyzji wynika, iż organy nadzoru budowlanego nałożyły na skarżących obowiązek dokonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego uznając, iż obiekt budowlany należący do skarżących, jest obiektem, który nie jest trwale połączony z gruntem. Zgodnie z treścią art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, iż organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie działające jako organy egzekucyjne związane są treścią decyzji wydanych w sprawach rozbiórki obiektu. Skoro w decyzjach tych organy nakazały dokonać rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego, zaliczonego do tego rodzaju obiektów z uwagi na fakt braku trwałego połączenia z gruntem, to organy mają następnie obowiązek wyegzekwować rozbiórkę takiego obiektu. Organ I instancji w wydanym w dniu "[...]"listopada 2002r. tytule wykonawczym prawidłowo wskazał, iż skarżący nie wykonali obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. Podobnie do rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego skarżący wezwani zostali upomnieniem z 24 czerwca 2002r. Z definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wynika, iż przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Należy przyjąć, że wyliczenie tymczasowych obiektów budowlanych wskazane w tym przepisie jest jedynie przykładowe i do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych może zostać zaliczony obiekt tam nie wymieniony, jednak spełniający pozostałe kryteria wymienionej definicji. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie z wymienioną definicją za tymczasowe obiekty budowlane mogą zostać uznane obiekty w dwóch odrębnych przypadkach. Po pierwsze, "kiedy czas używania takiego obiektu jest krótszy od jego trwałości technicznej, a obiekt po tym okresie jest przeznaczony do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. W pojęciu tym będą się mieściły budynki, budowle oraz obiekty małej architektury, z tym, że muszą odpowiadać przedstawionemu wyżej kryterium" (B. Bodziony, P. Gniadzik Prawo budowlane z komentarzem, Wydanie trzecie str. 20, podobnie Z. Kostka Prawo budowlane Komentarz str. 16). W tym przypadku tymczasowość budynku musi wynikać z treści pozwolenia na budowę, w którym musi być określona data zakończenia jego użytkowania oraz data zakończenia rozbiórki. Do drugiej grupy będą należeć wyłącznie budowle i obiekty małej architektury, przy czym decydujące jest to, że obiekty te nie są połączone trwale z gruntem (por. B. Bodziony, P. Gniadzik Prawo budowlane z komentarzem, Wydanie trzecie str. 21, podobnie Z. Kostka Prawo budowlane Komentarz str. 16). Skoro w niniejszej sprawie - jak wskazano wyżej – organy nadzoru budowlanego w decyzjach rozbiórkowych ustaliły, iż w sprawie mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym nie połączonym trwale z gruntem, to obiektu takiego w żadnym razie nie można uznać za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, chyba, że decyzje orzekające nakaz rozbiórki zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966r.). Z treści ostatnio wymienionego przepisu wynika, iż reguluje on wysokość grzywny jedynie w przypadku przymusowej rozbiórki budynku. Organ nakładający na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. W innym zaś przypadku organ nie może zastosować tego przepisu. Takie też stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2002r. (sygn. akt IV SA 122/01 ONSA 2004/2/50) wskazując w tezie wyroku, że "do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Należy więc przyjąć, iż grzywna w celu przymuszenia – jako, że dotyczy wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego – może zostać nałożona jednorazowo w wysokości określonej w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki nie dotyczył rozbiórki budynku lub jego części, lecz tymczasowego obiektu budowlanego nie będącego budynkiem, w związku z powyższym organ II instancji nie mógł zastosować art. 121 § 5 ustawy i nałożyć grzywny obliczonej zgodnie z treścią tego przepisu. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji będzie miał obowiązek rozpatrzyć zażalenie E. i G. O., zgodnie z dokonaną wykładnią wymienionych przepisów. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.