II SA/Ol 240/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Tadeusz Lipiński Adam Matuszak Bogusław Jażdżyk (spr.) Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006r. sprawy ze skargi B. i P. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego - odmowa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji - oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2005r. B. i P. R. zwrócili się o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia "[...]"sierpnia 1997r. znak: "[...]". nakazującej rozbiórkę drewnianego budynku. Wnioskodawcy podnieśli, iż wskazaną decyzją organ orzekł o rozbiórce budynku, gdyż został on wzniesiony na gruncie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w chwili orzekania rozbiórki był gruntem rolnym. Wnioskodawcy przyznali, iż dopuścili się samowoli budowlanej, ale nie działali w złej wierze, nabywając bowiem grunt mieli przeświadczenie, iż plan zagospodarowania przestrzennego szybko zostanie zmieniony. Zmiana planu nastąpiła dopiero w 2003r. Wnioskodawcy podnieśli, iż w związku ze zmianą planu brak jest przesłanek celowościowych do utrzymania w mocy decyzji o rozbiórce, gdyż jest to zbyt dolegliwe dla niezamożnych osób. Decyzją z dnia "[...]"września 2005r. nr "[...]". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - w dalszej części uzasadnienia kpa - odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr "[...]" z "[...]"sierpnia 1997r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na terenie działki nr "[...]" w obrębie M. "[...]" wybudowali w 1994r. drewniany budynek bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją ostateczną z "[...]"września 1997r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję z "[...]"sierpnia 1997r. nakazującą rozbiórkę budynku należącego do skarżących. Obiekt budowlany co do którego orzeczono nakaz rozbiórki nie został rozebrany. W ocenie organu w sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 162 § 1 kpa uprawniające do stwierdzenia wygaśnięcia wymienionej decyzji. B. i P. R. w dniu 25 października 2005r. złożyli odwołanie od decyzji z "[...]"września 2005r. wnosząc o jej zmianę i orzeczenie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący argumentowali, iż w przedmiotowej sprawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.). Brak jest obecnie przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974r. do wykonania nakazu rozbiórki, gdyż obiekt budowlany po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje się na terenie, który wyklucza zabudowę letniskową. Odwołujący wskazali na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 marca 2002r. (OTK-A 2002/2/15) w którym przyjęto, iż nakaz rozbiórki nie jest dodatkową karą, ale środkiem nadzoru rozumianym jako instytucja materialnego prawa administracyjnego, gwarantująca poszanowanie porządku prawnego i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Podobnie w ocenie odwołujących na restytucyjny charakter decyzji o nakazie rozbiórki wskazywał w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Obiekt, co do którego orzeczono rozbiórkę jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sprawie nie zachodzi więc konieczność dokonania rozbiórki ze względu na niezgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z "[...]"stycznia 2006r. nr "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż w sprawie bezspornym jest, że wnioskodawcy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane. Z art. 162 kpa wynika, iż organ administracji stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli są łącznie spełnione następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie organu, o ile w sprawie występuje jedna z przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdyż leży to w interesie strony, to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania bowiem obiekt budowlany wzniesiony został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a decyzja ostateczna w przedmiocie rozbiórki nie została wykonana. Organ podkreślił, iż zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja w przedmiocie rozbiórki jest decyzją nakazową i decyzją związaną, co oznacza, że organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i żądanie stron co do stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji ustawodawcy. B. i P. R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, o zmianę decyzji przez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z "[...]"sierpnia 1997r. lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze podnieśli, iż sporny obiekt po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę. Wynika z powyższego, iż w sprawie winien mieć zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. który stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Podobnie jak w odwołaniu skarżący powołali się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przepisy dotyczące nakazu rozbiórki mają charakter restytucyjny, nie zaś represyjny. Skoro zaś przepisy te mają charakter restytucyjny to w niniejszej sprawie nie ma konieczności wykonywania nakazu rozbiórki, gdyż sporny obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wokół działki skarżących powstało już mnóstwo obiektów o podobnym charakterze. Skarżący powołali się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1994r. SA/Po 3273/93 zgodnie z którym "w świetle postanowień art. 162 § 1 kpa decyzja administracyjna staje się bezprzedmiotowa nie tylko wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot postępowania, ale i wtedy, gdy niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki przyświecał organom administracji państwowej. Argumentowali skarżący, że organy administracji publicznej mogą robić jedynie to na co zezwalają im przepisy prawa. Dotyczy to również sankcji karnych, które muszą być wyartykułowane w odpowiednich przepisach. Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma uprawnień do wymierzania kar stronom postępowania, a jego zadaniem jest dopilnowanie, aby przestrzegano norm prawnych w zakresie ustawowych kompetencji mu przydzielonych, tak aby stan faktyczny był zgodny ze stanem prawnym. Według skarżących to jest cel o którym mowa w wyżej przytoczonym wyroku. Skoro zaś posadowiony budynek odpowiada w obecnym stanie prawnym stawianym wymogom oraz jest zgodny z przeznaczeniem terenu, na którym został wzniesiony - cel przyświecający organom administracji - przywrócenie stanu zgodnego z prawem odpadł, zatem decyzja stała się bezprzedmiotowa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, iż uwzględnienie wniosku skarżących o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji równałoby się z usankcjonowaniem łamania prawa przez osoby popełniające samowolę budowlaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Dokonując wykładni art. 162 § 1 pkt 1 kpa wskazać należy, iż przepis ten "ustanawia dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony" (A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Tom II Zakamycze 2005, str. 441). Dalej rozważając kwestie związane z wykładnią art. 162 § 1 pkt 1 kpa odnieść się należy do pojęcia bezprzedmiotowości decyzji, które "wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej "z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 7.wydanie str., s. 777). W niniejszej sprawie skarżący domagali się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z "[...]"sierpnia 1997r. - którą organ orzekł rozbiórkę należącego do skarżących budynku konstrukcji drewnianej - wskazując, iż w 2003r. nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wybudowany budynek jest położony na terenie, który zgodnie z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod zabudowę. Zdaniem skarżących, skoro budynek jest zgodny z przeznaczeniem terenu na którym został wzniesiony, to odpadł cel przyświecający organom orzekającym o nakazie rozbiórki. Rozpoznając wniesioną skargę, należy więc rozważyć, czy w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość decyzji z "[...]"sierpnia 1997r., w dwóch opisanych wyżej aspektach. Po pierwsze wnoszący skargę wskazują na zmianę stanu prawnego, skoro w odniesieniu do ich działki obowiązuje nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie bowiem miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego w rozumieniu Konstytucji RP (art. 87 ust. 2) oraz w rozumieniu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), jak i art. 7 poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, póz. 139 ze zm.). Należy więc rozważyć, czy zmiana stanu prawnego (w tym przypadku uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego) mogła być wystarczającą przesłanką do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przytoczone wyżej poglądy doktryny, zgodne ze stanowiskiem zaprezentowanym w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 4 listopada 1998r. l SA 660/98 LEX nr 44589), z których wynika, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek, a do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji z powodu zmiany stanu prawnego niezbędny jest wyraźny przepis prawa nakazujący taki skutek. W niniejszej sprawie, choć stan prawny po wydaniu decyzji z dnia "[...]"sierpnia 1997r. uległ zmianie, to żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje, iż decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki stają się bezprzedmiotowe lub wygasają z innych przyczyn po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku, gdy plan ten dopuszcza na danym terenie wcześniej zakazaną zabudowę. Takie zapisy nie znalazły się ani w ustawie z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, ani w obecnie obowiązującej ustawie z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.). W drugiej kolejności odnieść należy się do twierdzeń skarżących, zgodnie z którymi decyzja stała się bezprzedmiotowa, gdyż odpadł cel przyświecający organom orzekającym o nakazie rozbiórki, polegający na przywróceniu stanu zgodnego z prawem. Z decyzji z "[...]"sierpnia 1997r. wynikało, iż skarżący winni rozebrać drewniany budynek wybudowany na działce będącej ich własnością, z uwagi na fakt, iż budynek wybudowano bez pozwolenia na budowę, a inwestycja była sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu późniejsza zamiana przeznaczenia terenu dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji. Wskazać należy, iż w sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość decyzji w sensie "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej". W sprawie istnieje przedmiot, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, istnieją także podmioty na rzecz których obowiązek dokonania rozbiórki został nałożony. W sprawie nie zaistniał także stan faktyczny, który uniemożliwiałby dokonanie rozbiórki. Ponadto podkreślić należy, iż stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zrealizowana samowolnie budowa na terenie nie przeznaczonym na ten cel w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego, wypełnia dyspozycję art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Stwierdzenie tego faktu obligowało organy wówczas orzekające do wydania nakazu rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 1999r. IV SA 196/96 Lex 47287). Podkreślić należy, że podjęte działania zmierzające do zmiany planu lub zmiana planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka skarżących, z uwagi na zapis zawarty w cytowanym przepisie art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie mogą mieć wpływu na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 1999r. IV SA 1313/97, Lex 47878, 19 maja 1999r. IV SA 276/96 Lex 47288, 9 maja 2000r. IV SA 418/98 Lex 77639). Nie są zasadne zarzuty skargi wskazujące, iż w związku ze zmianą planu miejscowego w sprawie winien mieć zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., gdyż brak jest obecnie przesłanek do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Należy podkreślić, że organ administracji przepisy te stosował w momencie orzekania o rozbiórce w 1997r. i wówczas stwierdził, iż zrealizowana inwestycja nie była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przytoczone przepisy stanowiły podstawę przeprowadzenia postępowania merytorycznego w sprawie, które zakończyło się wydaniem decyzji z "[...]"sierpnia 1997r. Przepisy te jednak nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia powyższej decyzji. Jak wskazano wyżej art. 37 ust. 1 pkt1 nakazywał dokonanie oceny zgodności z planem obowiązującym w momencie budowy obiektu, a nie planem późniejszym. Z tego powodu nie odpadł cel decyzji, mianowicie przeciwdziałanie samowoli budowlanej, która została popełniona w określonym stanie prawnym, a decyzja z "[...]"sierpnia 1997r. ma na celu właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Późniejsze zmiany stanu prawnego celu tego nie niweczą jak wskazano bowiem wcześniej, ustawodawca nie wprowadził przepisu, który pozwalałby na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w przedmiocie dokonania rozbiórki z powodu dokonania zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wskazać należy, iż w istocie nie wiadomo, czy posadowiony budynek konstrukcji drewnianej jest zgodny z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym M. "[...]" przyjętym uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej z "[...]"lutego 2003r. (Dz. Urz. Woj. "[...]"). Zgodność taką organ mógłby bowiem stwierdzić w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r., gdyby przepisy tego artykułu przewidywały możliwość badania zrealizowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym po wybudowaniu budynku. Takie postępowanie dałoby dopiero odpowiedź co do zgodności inwestycji z planem później uchwalonym. Jednak w ocenie Sądu art. 37 ustawy z Prawo budowlane z 1974r. nie przewiduje takiej procedury, nakazując badanie zgodności wybudowanych obiektów budowlanych z przepisami obowiązującymi (w tym również planami) w okresie ich budowy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.