II SA/Ol 241/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Adam Matuszak (spr.) Marzenna Glabas Bogusław Jażdżyk Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rejestracji pojazdu - oddala skargę. II SA/Ol 241/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 9 listopada 1998 r., "[...]", Prezydent Miasta, na podstawie art. 150 § l , art. 149 § l w związku z art. 145 § l pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 4 ust. l ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych ( Dz. U. Nr 36 , poz. 224 z 1997 r. ) wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zarejestrowania A. N. i J. N. ciągnika siodłowego marki I. , nr nadwozia "[...]", nr silnika "[...]", rok prod. 1995 , zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej w dniu 30 czerwca 1998 r. , połączonej z wydaniem dowodu rejestracyjnego serii "[...]" nr "[...]" i tablic rejestracyjnych "[...]". W uzasadnieniu decyzji podano, że G. P. złożył skargę dotycząca braku zgody na sprzedaż wyżej wskazanego ciągnika siodłowego spółce cywilnej "A" z siedzibą w O., której wspólnikami są A. i J. N. Podniósł, że w postępowaniu dotyczącym rejestracji tego pojazdu uczestniczył: tylko A. N., co potwierdza faktura VAT nr 1/ śr. trwałe, wystawiona w dniu 30 czerwca 1998 r. Organ przyjął, że stosownie do art. 235 § l KPA, skargę należy uznać za wniosek o wznowienie postępowania i z uwagi na brak udziału w postępowaniu G. P. oraz J. K. wznowił postępowanie. W dniu 17 sierpnia 1998 r. G. P. udzielił pełnomocnictwa swemu ojcu R. P. do występowania w jego imieniu przed wszystkimi organami, urzędami i instytucjami w sprawie spółki "B" z siedzibą w O. W dniu 16 grudnia 1998 r. pełnomocnik G. P. powiadomił o złożeniu doniesienia do Prokuratury Rejonowej o kradzieży opisanego powyżej ciągnika siodłowego. W związku z tą informacją Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 17 grudnia 1998 r., "[...]", na podstawie art. 97 § l pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, do czasu jej uprzedniego rozstrzygnięcia przez Prokuraturę Rejonową lub Sąd. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 11 września 2002 r., utrzymanym w mocy przez Sąd Okręgowy z dnia S kwietnia 2003 r., A. N. uznany został winnym tego, że w dniu 30 czerwca 1998 r. w O. przywłaszczył samochód I. o nr rej. "[...]" o wartości 156.416 zł. na szkodę udziałowca spółki cywilnej G. P., tj. czynu z art. 284§ l kk w zw. z art. 294 § l kk , i za to skazany na karę jednego roku pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania tej kary na okres próby lat dwóch , oraz karę grzywny. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2003 r., na podstawie art. 97 §2 kpa, Prezydent Miasta podjął postępowanie z uwagi na ustanie przyczyn jego zawieszenia. Następnie decyzją z dnia 22 sierpnia 2003 r., na podstawie art. 151 § l pkt l kpa, Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji z dnia 30 czerwca 1998r. w przedmiocie rejestracji pojazdu marki I. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po wznowieniu postępowania i zebraniu wyjaśnień wszystkich poinformowanych stron, stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji. Skazujący wyrok Sądu nie powoduje, zdaniem organu, nieważności dokonanej czynności zbycia wskazanego wyżej pojazdu, czynność ta jest ważna. Powyższa decyzja doręczona została G. P., a nie jego pełnomocnikowi. Odwołanie od tej decyzji złożył G. P., zarzucając jej: naruszenie prawa materialnego, między innymi, art. 73 ust. l Prawa o ruchu drogowym poprzez uznanie, iż w chwili złożenia wniosku o rejestrację pojazd stanowił wyłączną własność nabywcy, błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na treść decyzji poprzez uznanie, że wyrok skazujący A. N. za przywłaszczenie w dniu 30 czerwca 1998 r. przedmiotowego pojazdu nie decyduje o nieważności czynności zbycia tego pojazdu, a tym samym nie pozbawia wydanej decyzji z dnia 30 czerwca 1998 r. podstaw faktycznych i prawnych. Nadto skarżący podniósł fakt, że mimo, iż ustanowił pełnomocnika w osobie R. P., od chwili podjęcia postępowania w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 40 § 2 kpa, pełnomocnik nie otrzymał żadnej decyzji ani postanowienia wydanego przez organ I instancji, co uniemożliwiło mu działanie zgodnie z zakresem udzielonego mu pełnomocnictwa. Wskazując na powyższe G. P. i jego pełnomocnik wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do meritum, tj. uchylenie tej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 października 2003 r., Nr "[...]", na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł, że pomimo zgłoszenia udziału w postępowaniu pełnomocnik G. P. nie był informowany o przebiegu postępowania w sprawie, nie doręczano mu również pism procesowych, jak również nie umożliwiono zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz nie doręczono decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wskazał, iż w przypadku gdy strona działa przez pełnomocnika , to od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa, pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach i wzywany do uczestniczenia w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady wyrażonej w art. 10 kpa, jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wada ta, ujawniona w postępowaniu odwoławczym, stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Powyższe uchybienie uniemożliwiało Kolegium merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów odwoławczych i ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Decyzją z dnia 21 stycznia 2004 r. Prezydent Miasta ponownie odmówił uchylenia swej decyzji z dnia 30 czerwca 1998 r. Decyzję tę uzasadnił zbieżnie z uchyloną przez organ II instancji decyzją z dnia 22 sierpnia 2003 r. Odwołanie od tej decyzji złożył G. P. zarzucając jak w poprzednim odwołaniu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 73 ust. l ustawy z 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na jej treść poprzez uznanie, że wyrok skazujący A. N. za przywłaszczenie pojazdu marki I. nie decyduje o nieważności czynności zbycia przedmiotowego pojazdu, a tym samym nie pozbawia wydanej w 1998 r. decyzji administracyjnej podstaw faktycznych i prawnych, nadto wskazał na zarzut naruszenia art. 107 § l i 3kpa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 22 sierpnia 2004 r. i orzeczenie co do meritum, tj. uchylenie decyzji z dnia 30 czerwca 1998 r. poprzez stwierdzenie jej nieważności, bowiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o wydanie decyzji z zastosowaniem art. 158 § 2 kpa wobec faktu, że decyzja z dnia 30 czerwca 1998 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżący podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się jedynie do sprawozdania z przebiegu postępowania dowodowego toczącego się faktycznie w sposób nieuzasadniony przewlekle od dnia 9 listopada 1998 r. Nie zawiera natomiast faktycznej i prawnej analizy dowodów i wskazania które z nich stanowiły podstawę skarżonego rozstrzygnięcia, a które zostały odrzucone i dlaczego. Uzasadnienie decyzji nie zawiera także wyjaśnienia jej prawnej podstawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 marca 2004 r., "[...]", na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł, że obowiązkiem organu I instancji było przede wszystkim ustalenie ponad wszelką wątpliwość zakresu żądania strony. Niedopuszczalna jest bowiem potraktowanie wniosku strony w sposób dorozumiany. W niniejszej sprawie wniosek strony z dnia 6 października 1998 r. skierowany do Wojewody nie został sprecyzowany w sposób jednoznaczny co powoduje, iż nie wiadomo czy faktycznie przedmiotem żądania strony jest wznowienie postępowania w trybie przepisów art. 145-153 kpa, czy też wnosi ona wzruszenie tej decyzji w innym z nadzwyczajnych trybów Kodeksu. Zamiar strony wyrażony w tym wniosku budzi tym bardziej wątpliwości , że wnioskodawca nie wskazał w nim żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § l kpa, a w odwołaniu od rozpatrywanej decyzji podnosi konieczność uchylenia decyzji z dnia 30 czerwca 1998 r. poprzez stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 2 kpa. Nadto obowiązkiem organu orzekającego w toku wznowionego postępowania było przeprowadzenie postępowania co do wszystkich przyczyn wznowienia wyliczonych w art. 145§1 kpa, a nie tylko tej wskazanej we wniosku o wznowienie postępowania oraz rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Organ orzekający nie może ograniczyć postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania lub tylko rozpoznania sprawy administracyjnej. Obowiązek przeprowadzenia postępowania we wskazanym zakresie istnieje również w sytuacji objętej dyspozycją art. 146 § 2 kpa. W myśl tego przepisu - mimo istnienia podstaw wznowienia przewidzianych w art. 145 § l kpa - nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji. W takim przypadku, zgodnie z art. 151 § 2 kpa, organ administracyjny ogranicza się do stwierdzenia, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z których powodu nie uchylił decyzji. W rozpatrywanej decyzji organ I instancji wbrew wskazanym wyżej zasadom nie wypowiedział się co do istnienia w niniejszej sprawie podstaw do wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 § l kpa, a ograniczył się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia braku podstaw faktycznych do uchylenia dotychczasowej decyzji o rejestracji pojazdu. Ponadto organ ten uchybił zasadom postępowania administracyjnego nie ustosunkowując się do dowodów przedstawionych przez stronę w toku postępowania. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie G. P. W skardze skarżący podniósł rażące naruszenie prawa, a mianowicie; art. 138 § 2 kpa poprzez zaniechanie merytorycznego, ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a tym samym uchylenie się przez organ II instancji od rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, art. 139 kpa, gdyż skarżone orzeczenie w istocie zapadło na niekorzyść skarżącego zważywszy na fakt nieuzasadnionej przewlekłości prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego przez organ I instancji co w konsekwencji prowadzi, bez winy skarżącego, do zastosowania skutków zawartych w przepisach art. 146 kpa. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji organu I i II instancji, oraz zmianę decyzji z dnia 30 czerwca 1998 r. zgodnie z treścią wniesionego od tej decyzji odwołania. W uzasadnieniu skarżący wskazał na przewlekłość postępowania administracyjnego z powodu wielu błędów organu I instancji, popełnionych już w dacie wydania w dniu 30 czerwca 1998 r. decyzji o przerejestrowaniu pojazdu marki I. na małżonków A. i J. N. Zakwestionował stanowisko organu II instancji, iż procedura wznowieniowa nakazuje badanie i odnoszenie się w decyzji o wznowieniu postępowania do każdej z podstaw wznowienia zawartej w art. 145 §1 kpa. Utrwalone orzecznictwo i judykatura wskazuje, iż postanowienie o wznowieniu jest jedynie aktem procesowym otwierającym postępowanie w sprawie i nie rozstrzygającym o istocie sprawy. Nadto stwierdził, że wszystkie dowody które w tej sprawie stanowiły podstawę do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem zostały już zgromadzone i w związku z tym organ II instancji mógł ustosunkować się do dowodów przedstawionych przez stronę w toku postępowania i wydać merytoryczną decyzję, a nie uchylać się od jej wydania z naruszeniem art. 138 § li 3 kpa. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. l §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, albowiem w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut naruszenia prawa, a mianowicie art. 138 § 2 kpa poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a tym samym uchylenia się przez organ II instancji od rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Oczywistym jest, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, albowiem zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Istota decyzji kasatoryjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu II instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Utrzymuje stan prawny w toku, albowiem postępowanie administracyjne nadal się toczy. Jest ona z tej racji decyzją czysto procesową - między instancyjną -, która nie załatwia sprawy co do istoty. Prawidłowe czy wadliwe uchylenie decyzji powoduje powstanie takiego stanu, w którym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a wydanie nowej decyzji przez organ I instancji otwiera drogę do ponownej kontroli administracyjnej. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów - art. 136 kpa -, to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. Tymczasem organ II instancji w zaskarżonej decyzji wskazał na wątpliwość dotyczącą zakresu żądania strony, stwierdzając iż z wniosku strony z dnia 6 października 1998 r. jednoznacznie nie wiadomo czy faktycznie przedmiotem żądania strony jest wznowienie postępowania w trybie przepisów art. 145-153 kpa, czy wzruszenie decyzji z dnia 30 czerwca 1998 r. w innym z nadzwyczajnych trybów kpa. Wnioskodawca nie wskazał żadnej z przyczyn wznowienia postępowania określonych w art. 145 § l kpa, a w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 21 stycznia 2004 r. podnosi konieczność uchylenia decyzji z dnia 30 czerwca 1998 r. poprzez stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 2 kpa. Słusznie także organ odwoławczy wskazał, iż obowiązkiem organu I instancji w toku postępowania wznowieniowego było przeprowadzenie postępowania co do wszystkich przyczyn wznowienia wyliczonych w art. 145 § l kpa. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest zgodnie z art. 149 § 2 kpa: ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § l i art. 145 a kpa, nadto przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granice postępowania rozpoznawczego co do ustalenia podstaw wznowienia postępowania wyznacza art. 145 § l i art. 145 a kpa. Z art. 149 § 2 kpa wynika, że postanowienie to otwiera postępowanie co do przyczyn wznowienia postępowania, a zatem postępowanie co do wszystkich podstaw wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 § l i art. 145 a kpa. Obowiązek przeprowadzenia postępowania we wskazanym zakresie istnieje również w sytuacji objętej dyspozycją art. 146 § 2 kpa. Nadto słuszny jest zarzut skarżącego, wskazany także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, iż organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji ograniczył się do sprawozdania z przebiegu postępowania dowodowego, nie zawarł natomiast faktycznej i prawnej analizy dowodów i wskazania które z nich stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, a które zostały odrzucone i dlaczego. Ograniczył się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia braku podstaw faktycznych do uchylenia dotychczasowej decyzji o rejestracji pojazdu. Nadto należy wskazać, iż art. 151 § l kpa przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § l kpa odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a gdy podstawy te są - uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy (vide: wyrok NSA z 9.3.1987 r. ,11 SA 1389-1390 786 ). Trzecim rodzajem decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ wydaje, gdy występują przesłanki negatywne , określone w art. 146 § l i § 2 kpa wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny. Decyzja ta stanowi podstawę, zgodnie z art. 153 § l kpa, do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Powołanie się przez organ I instancji na art. 151 §1 pkt l kpa w sytuacji, gdy wznowiono postępowanie w oparciu o art. 145§ l pkt 4 kpa zawiera sprzeczność, bo skoro strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, to istniała podstawa do wznowienia postępowania, a to z kolei wyklucza wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak podstaw do wznowienia postępowania. W takiej sytuacji rozważenia wymaga zastosowanie art. 151§lpkt 2 lub art. 151§2 kpa, oczywiście po spełnieniu przesłanek z art. 146 kpa. Wskazane powyżej okoliczności oraz stwierdzone uchybienia organu I instancji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uprawniały organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa, albowiem uzasadnione jest stwierdzenie, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego, co nie mieści się już w kompetencjach organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, skargę jako pozbawioną słuszności, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.