II SA/Ol 241/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R. S., I. S. i K. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla linii wysokiego napięcia O.-B. postanawia odrzucić skargę. W dniu 21 marca 2018 r. R. S., I. S. i K. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla linii wysokiego napięcia O.-B., wnosząc o jej uchylenie w związku z naruszeniem art. 64 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wytyczenie na nieruchomości będącej własnością skarżących korytarza przesyłowego skutkującego negatywnymi uciążliwościami. Podali, że w 2017 r. uzyskali pozwolenie na budowę domu mieszkalnego na działce nr "[...]" we wsi S., co wiązało się z planami inwestycyjnymi dotyczącymi wykorzystania działki do celów agroturystycznych. Skarżący wskazali, że każdy z nich posiada wykształcenie rolnicze, a dokonany w 2006 roku zakup ww. nieruchomości wiązał się z realizacją wytyczonego sobie, wieloletniego planu zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości do realizacji życiowych celów. Podnieśli, że w związku z ujęciem w załączniku 3. do ww. uchwały działki skarżących i działek bezpośrednio do niej przyległych, jako obszaru objętego przedmiotową uchwałą, tracą możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, zgodnie z wytyczonym sobie celem, ze względu na: 1. niekorzystny wpływ pól elektromagnetycznych linii wysokiego napięcia oraz stacji transformatorowej, planowanej w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących, na zdrowie ludzi przez dłuższy czas wystawionych na ich oddziaływanie; 2. zniszczenie walorów krajobrazowych samej działki i najbliższej okolicy przez posadowienie słupów i przeciągnięcie kabli; 3. wycinkę zadrzewienia na trasie linii wysokiego napięcia, którego układ kształtowany jest na nieruchomości od czasu jej zakupu - w ramach realizacji planu utworzenia ogrodu, w stylu ogrodów krajobrazowych, wkomponowującego się w otaczający krajobraz. W związku z powyższym, zdaniem skarżących, wskutek budowy linii wysokiego napięcia na działce skarżących i na terenach bezpośrednio z nią graniczących, dojdzie do znacznej utraty wartości użytkowej działki uniemożliwiającej realizację założonego celu jej wykorzystywania oraz znacznego spadku jej wartości materialnej, co jest naruszeniem prawa własności. Skarżący argumentowali również, że Rada Gminy podejmując uchwałę o zmianach w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna kierować się zasadą proporcjonalności, ważąc interes publiczny i interesy prywatne właścicieli nieruchomości. Oświadczyli, że należąca do nich nieruchomość obciążona jest już znacznie na cele publiczne: linią średniego napięcia; linią niskiego napięcia; linią telekomunikacyjną; siecią kanalizacyjną i siecią wodną. Wprowadzenie dodatkowego obciążenia działki w postaci linii wysokiego napięcia, zdaniem skarżących, drastycznie narusza przytoczoną zasadę proporcjonalności, z czym skarżący nie mogą się zgodzić. Stwierdzili, że dodatkowym obciążeniem materialnym, moralnym i psychicznym dla skarżących jest fakt, iż inwestorem i przyszłym właścicielem projektowanej linii wysokiego napięcia będzie spółka A, która jako monopolista na tym terenie jest również właścicielem wspomnianych już linii niskiego i średniego napięcia, a korzystanie z nieruchomości skarżących przez wskazaną spółkę wykracza daleko poza naruszanie zasad współżycia społecznego. Podali, że od 2016r. pozostają w konflikcie ze spółką na skutek bezprawnego zajęcia ich działki i wyrządzenia szkód materialnych. Skarżący podkreślili, że ograniczenie prawa własności może nastąpić tylko ze względu na ważny cel publiczny, którego nie można zaspokoić w inny sposób. Wskazali, że taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanym przypadku. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały intencyjnej. Podniósł, że skarżący nie wykazali istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją. Wskazał, że rada gminy - posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej - może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), ponieważ zakwestionowana przez skarżących uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Wskazany przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym o jakim mowa w tym przepisie jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), zgodnie z którym - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 101a ust. 1 tej ustawy – przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z unormowań tych wynika, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010 r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. W niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały intencyjnej wydawanej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero uchwalony plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, będzie miał charakter normatywny, będzie kształtował prawa i obowiązki na obszarze nim objętym. Wówczas skarżący będą mogli kwestionować ustalenia przeznaczenia terenu, co do którego przysługuje im prawo własności. Organ wykonawczy gminy zasadnie wskazał na wewnętrzny i porządkowy charakter zaskarżonej uchwały, wiążący tylko organ wykonawczy gminy. Z tego względu nie można nadać uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13; z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12; z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1825/13; z dnia 24 stycznia 2018r., sygn. akt II OSK 13/18, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł o odrzuceniu skargi, na podstawie cytowanego art. 58 § 1 ust. 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.