II SA/Ol 244/12

Dnia 19 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi A. R. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia "[...]", sygn. akt "[...]" 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 200 zł (dwustu złotych); 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że w prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniu po wyroku z dnia "[...]", sygn. akt "[...]" nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia 19 lipca 2011r., II SA/Ol 271/11 tut. Sąd uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał, że ponownie przeprowadzając postępowanie organ pierwszej instancji bezspornie ustali, czy roboty wykończeniowe zostały zakończone (czy istnieje możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), a następnie, z poszanowaniem reguł procesowych, przeprowadzi postępowanie – mając na uwadze obowiązujące postanowienie PINB z dnia "[...]" i zebrany dotychczas materiał dowodowy - na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Trzeba bowiem zauważyć, że przepisy tego artykułu znajdują zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych (ust. 7). Konsekwencją takiej procedury będzie wydanie decyzji wykazującej możliwość legalizacji lub jej brak w razie naruszenia obowiązujących przepisów. Ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach prawa, w tym techniczno-budowlanych. Następnie decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E. i J. M., jako inwestorom, doprowadzić obiekt budowlany, budynek mieszkalny jednorodzinny przy ulicy A (działka nr "[...]") w A, do stanu istniejącego w dniu wydania postanowienia z dnia "[...]", znak "[...]".. Natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W licznych pismach skierowanych do organu odwoławczego A. R.zwrócił się o wykonanie wyroku sądu z dnia 19 lipca 2011r., II SA/Ol 271/11. Natomiast pismem z dnia 29 lutego 2012r. wywiódł skargę na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z niewykonaniem ww. wyroku sądu, wnosząc o nałożenie na ten organ maksymalnej stawki kary grzywny za niewykonanie wskazanego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty skarżącego dotyczące bezczynności organu w wykonaniu wyroku są bezzasadne. Wskazał przy tym, że po otrzymaniu wyroku z dnia 19 lipca 2011r., jak też kilkunastu wniosków skarżącego, wykonano kilka kontroli spornego budynku oraz wydano stosowne decyzje. W kolejnych pismach procesowych skierowanych do sądu strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Przepis art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 14 marca 2012r., poz. 1270 ), dalej jako ppsa stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku, po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku. Zaznaczyć warto, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Na gruncie przedmiotowej sprawy po wydaniu przez Sąd wyroku z dnia 19 lipca 2011r., II SA/Ol 271/11, decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E. i J. M., jako inwestorom, doprowadzić obiekt budowlany, budynek mieszkalny jednorodzinny przy ulicy A (działka nr "[...]") w A, do stanu istniejącego w dniu wydania postanowienia z dnia "[...]". Natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po tym rozstrzygnięciu jednak organ I instancji nie wydał już decyzji w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych sprawy (k. – 120) wynika natomiast, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" udzielił pozwolenia na użytkowanie I piętra spornego rozbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr "[...]" obr. A przy ulicy A w A. Jednakże należy wskazać, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było prowadzone na podstawie art. 50 i art. 51 (doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623). W tym też trybie wydano - po wyroku Sądu z dnia19 lipca 2011r., II SA/Ol 271/11, wskazane decyzje organu I i II instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przekazywało sprawę do ponownego rozpoznania w I instancji. Z całą pewnością za załatwienie tej sprawy nie można uznać wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku mieszkalnego. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia jest bowiem zupełnie inny przepis ustawy Prawo budowlane – art. 55. Tym samym mamy tu do czynienia z innym przedmiotem sprawy. W decyzji wydanej na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w wyniku tzw. postępowania legalizacyjnego organ nakłada obowiązek wykonania określonych prac budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tym samym w przedmiotowym postępowaniu organ nadzoru budowlanego I stopnia powinien wydać decyzję w oparciu o ww. podstawę prawną. Oczywiście jeśli uznano by, że nałożenie obowiązków wskazanych w przytoczonym przepisie jest bezzasadne, to organ może również umorzyć postępowanie w sprawie bądź odstąpić od nałożenia takich obowiązków. Zobligowany jest jednak do załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o wskazane przepisy oraz ocenę prawną i zalecenia zawarte w wyroku Sądu z dnia 19 lipca 2011r., II SA/Ol 271/11. Ewidentnie organ nie zastosował się do wiążącego go wyroku Sądu, a co za tym idzie, nie wydając decyzji pozostaje on w bezczynności w kontynuowaniu postępowania administracyjnego. Aktualne unormowanie prawne nie pozostawia sądowi możliwości wyboru w kwestii ukarania organu grzywną za wspomniane przewinienie. Jeżeli bowiem zostały spełnione przesłanki określone w art. 154 § 1 ppsa, to sąd musi uwzględnić skargę, chyba że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy nastąpiło co prawda z uchybieniem terminu, ale jeszcze przed wniesieniem skargi o wymierzenie grzywny do sądu (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, Wydanie 4, Komentarze LexisNexis, Warszawa 2010 r., str. 368). Sąd oceniając zasadność skargi bierze bowiem pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia. Tym samym sąd zobowiązany jest uwzględnić skargę, jeżeli w dniu wnoszenia skargi organ pozostawał w stanie bezczynności i nie wykonał prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Nie ulega żadnej wątpliwości, że taka sytuacja zaistniała na gruncie niniejszej sprawy. W konsekwencji należy uznać, że obecnie grzywna stanowi karę za ignorowanie wyroków sądowych przez organy administracji, choć nie można zaprzeczyć, że w dalszym ciągu pełni ona funkcję środka dyscyplinującego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, Wydanie 4, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010 r., str. 368). Jednocześnie należy wskazać, iż ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 ustawy ppsa, zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd, określając wysokość grzywny, bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz podjęte działania w celu załatwienia sprawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że grzywna w wysokości 200 zł powinna stanowić wystarczającą mobilizację dla organu, aby ten niezwłocznie wykonał wyrok Sądu. Ponadto kwota ta będzie dla organu wystarczającą dolegliwością (w tym zakresie spełni swoją funkcję represyjną), stanowić też będzie wystarczający środek zapobiegający bezczynności organu w przyszłości (w tym zakresie grzywna spełni swoją funkcję prewencyjną indywidualną). Działając na podstawie art. 154 § 1 i 6 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2 na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził nadto w pkt 3, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zaistnienia rażącego naruszenia prawa wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34 poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Za uznaniem, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa przemawia w pierwszym rzędzie okoliczność, iż była ona spowodowana nie złą wolą, czy też chęcią przewlekania sprawy przez organ, lecz wadliwym, w ocenie Sądu, przekonaniem organu, że sprawa została zakończona wydaniem decyzji z dnia "[...]". Ponadto dostrzec należy, że od momentu otrzymania decyzji organu odwoławczego w dniu 7 grudnia 2011r (akta adm., k. – 115) uchylającej decyzję PINB z dnia "[...]" nie upłynęło jeszcze bardzo dużo czasu. Zatem okoliczności sprawy nie wskazują aby zaszły przesłanki do stwierdzenia, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.