II SA/Ol 246/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Susz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 8 stycznia 2021 r. nr PN.4131.18.2021 w przedmiocie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za odbieranie odpadów komunalnych oraz za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy Szusz oddala skargę. Rada Miejska w Suszu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ) oraz 6 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.) podjęła w dniu 3 grudnia 2020 r. uchwałę Nr XIX/223/2020 w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za odbieranie odpadów komunalnych oraz za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy Susz. W § 5 stwierdzono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 stycznia 2021 r. nr PN.4131.18.2021, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Nr XIX/223/2020 Rady Miejskiej w Suszu (dalej: R.M. w Suszu). W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa uchwała w zakresie zapisu § 5 narusza art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni o dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Uregulowanie zawarte w § 5 uchwały jest wadliwe, bowiem nie warunkuje wejścia w życie uchwały od ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Sądu wywiodła Gmina Susz, zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podczas gdy: a) postanowienie § 5 uchwały w sposób prawidłowy określa wejście w życie i moment rozpoczęcia obowiązywania aktu, warunkując przy tym wejście w życie (rozpoczęcie obowiązywania) od ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym przy zachowaniu ustawowo określonej długości vacatio legis; b) zachowany został prawidłowy okres vacatio legis biorąc pod uwagę termin podjęcia uchwały oraz datę jej wpłynięcia do organu nadzoru w stosunku do oznaczenia daty wejścia w życie (rozpoczęcia obowiązywania) na dzień 1 stycznia 2021 r.; c) postanowienie § 5 uchwały realizuje wymóg wejścia w życie (rozpoczęcia obowiązywania) od uprzedniego ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym; d) uchwała w sposób jasny i konkretny określa moment wejścia w życie (rozpoczęcia obowiązywania), nie wprowadzając przy tym w błąd adresatów, co do jej charakteru jako aktu prawa miejscowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że możliwe było zachowanie odpowiedniego vacatio legis, gdyż od dnia przesłania uchwały do Wojewody do 1 stycznia 2021 r. upłynęło więcej niż 14 dni. Inna uchwała przesłana w tym samym dniu do organu nadzoru została opublikowana 11 grudnia 2020 r. Wejście w życie zaskarżonej uchwały zostało uzależnione od jej opublikowania i nie jest słuszne stanowisko organu nadzoru, że akt ten wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. niezależnie od tego czy zostanie on opublikowany, czy nie. Natomiast stwierdzenia "uchwała wchodzi w życie" i "uchwała obowiązuje" są tożsame. Niezależnie od powyższego w skardze podkreślono, że przy podzieleniu argumentacji Wojewody nie zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały, a jedynie jej § 5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony zarówno przez skarżącą gminę, jak i organ. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego, w którym stwierdził on nieważność uchwały Rady Miejskiej w Suszu z dnia 3 grudnia 2020 r. Nr XIX/223/2020 w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za odbieranie odpadów komunalnych oraz za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy Susz. W rozpoznawanej sprawie wątpliwości nie budzi to, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, przyznaje to zarówno wojewoda jak i strona skarżąca, dlatego też przed wejściem w życie powinna być ona opublikowana we właściwym dzienniku urzędowym. Brak publikacji aktu prawa miejscowego oznacza to, że nie wchodzi on w życie. Wyjaśnić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 88 stanowi, iż warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie. Uchwała, której nieważność stwierdza skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem prawa miejscowego, który adresowany jest do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji, tj. konieczności ponoszenia opłat za zbieranie odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. Zgodnie z art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461). Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że dany akt określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego, nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 ww. ustawy). Obowiązek wprowadzenia vacatio legis do aktów normatywnych wynika z zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych czy ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które wywodzą się z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Z przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wynika, że warunkiem wejścia w życie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Słuszną podstawą do zakwestionowania uchwały R.M. w Suszu była okoliczność braku wskazania w § 5 uchwały rzeczywistej daty jej wejścia w życie, ponieważ zapis że akt ten podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym nie wyjaśnia niczego, gdyż opublikowany może być również akt nie będący aktem prawa miejscowego. Natomiast stwierdzenie zawarte w dalszej części § 5, mówiące o tym, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. może jedynie budzić przekonanie, iż obowiązuje ona niezależnie od tego czy zostanie opublikowana czy nie. W ocenie Sądu unormowanie § 5 przedmiotowej uchwały jest przykładem na możliwość skomplikowania przez organ, w tym przypadku Radę Gminy, sprawy która w świetle przepisów prawa jest jasna i oczywista, natomiast zaniechanie użycia stwierdzenia, że uchwała wchodzi w życie po jej ogłoszeniu w dzienniku urzędowym jest zupełnie niezrozumiałe. Argumenty podnoszone w skardze można określić jako życzeniowe, ponieważ w ocenie pełnomocnika Rady, Wojewoda powinien opublikować przedmiotowy akt w takim terminie, aby zachowane zostało 14-dniowe vacatio legis. Fakty są jednak odmienne, ponieważ uchwała objęta skargą nie została opublikowana nie tylko w 2020 roku, ale również do dnia wyrokowania, dlaczego więc miałaby obowiązywać od 1 stycznia 2021 r. Bez znaczenia dla rozpoznania sprawy jest to, że inna uchwała Rady podjęta 3 grudnia 2020 r. została opublikowana w dzienniku urzędowym z 11 grudnia 2020 r. Ponadto całkowicie niezrozumiałym jest narzucanie Wojewodzie przez Skarżącą terminów do publikacji uchwały w sytuacji gdy Rada Gminy uchwałę z 3 grudnia przesłała Wojewodzie po ośmiu dniach od jej podjęcia. Jeżeli więc Rada Gminy potrzebowała ośmiu dni na przesłanie podjętej uchwały Wojewodzie to trudno oczekiwać, aby Wojewoda dokonujący kontroli aktu opublikował go w krótszym terminie, a wówczas nie byłby zachowany 14-dniowy termin vacatio legis. Nie zasługiwał na uwzględnienie również alternatywny argument podniesiony w skardze, dotyczący możliwości uchylenia nie całej uchwały, a jedynie jej § 5. Ponieważ eliminacja całego § 5 skutkowałaby tym, że uchwała zostałaby pozbawiona podstaw do jej opublikowania, natomiast bezsprzecznie stanowi ona akt prawa miejscowego. Nie była możliwa również cząstkowa eliminacja zapisów § 5 ponieważ pozostawienie stwierdzenia, że podlega ona ogłoszeniu w dzienniku urzędowym nie oznacza, iż wchodzi ona w życie w terminie 14 dni od jej publikacji, gdyż publikacja może być informacyjna. Natomiast pozostawienie stwierdzenia o wejściu uchwały w życie z dniem 1 stycznia 2021 r., oznaczałoby że akt prawa miejscowego wchodzi w życie z tą datą, niezależnie od tego czy został opublikowany czy też nie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.