II SA/Ol 246/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 2 marca 2026 r., nr SKO.73.954.2025 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z 2 marca 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "SKO") uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy S. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Wójt") z 25 listopada 2025 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie funkcji budynku gospodarczego na spalarnię zwłok oraz budowie trzech budynków usługowych na działce o numerze geodezyjnym [...] położonej w obrębie L., gmina S. (dale jako: "inwestycja") oraz przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Z przedłożonych Sądowi wraz ze sprzeciwem akt administracyjnych wynikał następujący stan prawny i faktyczny sprawy: B. K. (dalej jako: "inwestorka") 27 marca 2023 r. wystąpiła do Wójta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. W toku postępowania wnioskodawczyni zmodyfikowała wniosek poprzez określenie funkcji 3 budynków planowanych do budowy jako budynki usługowe. Organ pierwszej instancji decyzją z 13 lutego 2025 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem. W uzasadnieniu organ wskazał, że krematorium (spopielarnia zwłok) zaklasyfikowane jest zgodnie z PKD jako działalność usługowa - pogrzeby i działalność pokrewna, obejmująca m.in. kremację zwłok ludzkich oraz usługi powiązane, tj. przygotowanie zwłok do pochówku lub kremacji, przeprowadzenie pogrzebu lub kremacji. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego obiekt ten zaliczany jest do kategorii X obiektów budowlanych - budynki kultu religijnego, jak: kościoły, kaplice, klasztory, cerkwie, zbory, synagogi, meczety oraz domy pogrzebowe, krematoria. W świetle powyższego, w ocenie organu, wniosek obejmuje zmianę funkcji rolniczej na funkcję usług kultu religijnego oraz wprowadzenie funkcji usługowej w zakresie krematoria. Organ wyjaśnił, że obszar analizowany wyznaczono w sprawie w odległości 414 m wokół terenu inwestycji i po przeprowadzeniu analizy sąsiedztwa stwierdził, że planowane zamierzenie nie wpisuje się w ład urbanistyczny obszaru z uwagi na brak dobrego sąsiedztwa - brak zabudowy mogącej stanowić odniesienie dla planowanego zamierzenia. Tym samym planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. organ uznał za spełnione. SKO decyzją z 25 lipca 2025 r. uchyliło ww. decyzję Wójta i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie wykazał, że nie jest spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W związku z powyższym konieczne jest sporządzenie uzupełnionej i poprawionej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która będzie uwzględniała nie tylko występujące faktycznie w terenie funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, ale będzie także wskazywała szczegółowe dane w zakresie parametrów i gabarytów objętych regulacjami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie") dla każdej z zabudowanych w obszarze działek, niezależnie od jej funkcji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z 25 listopada 2025 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. tzw. warunku dobrego sąsiedztwa. Podniósł, że odmowa ustalenia warunków zabudowy wynika z braku kontynuacji funkcji (w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa usługowa). Jednocześnie organ wskazał, że rozszerzył krąg stron postępowania o właścicieli nieruchomości sąsiednich, których interes prawny mógł zostać naruszony. Dodał, że sprzeciw mieszkańców wskazuje, że inwestycja nie odpowiada zasadzie ładu przestrzennego określonej w art. 1 u.p.z.p. Poza tym organ odnotował, że projekt decyzji nie spełnia wszystkich wytycznych przedstawionych w decyzji SKO; niemniej jednak autor projektu nie znalazł podstaw do zmiany decyzji i analizy urbanistycznej. Uchylając powyższą decyzję i przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, SKO w uzasadnieniu decyzji z 2 marca 2026 r. podkreśliło, że aktualne pozostają wszystkie rozważania zawarte w poprzedniej decyzji SKO z 25 lipca 2025 r., gdyż organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń i wytycznych wskazanych w tej decyzji. W niniejszej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła z uwagi na brak spełnienia przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunku kontynuacji funkcji, przy czym uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, jak również część tekstowa analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie odpowiada na podstawowe pytanie, czy zamierzona inwestycja stanowi kontynuację funkcji (oraz parametrów i wskaźników) zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Dołączona do decyzji analiza jest bardzo "uboga", a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i w zasadzie powiela argumentację zaprezentowaną w poprzednio uchylonej decyzji. Jak wskazał organ odwoławczy, teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi działka nr [...], obręb L., gmina S., o powierzchni 1,5845 ha, która jest zabudowana budynkiem gospodarczym. Działka ta przylega do drogi na działce o nr [...]. Obszar analizowany został wyznaczony w odległości 414 m wokół terenu inwestycji, co pozwala na przeanalizowanie spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Ze sporządzonej w toku postępowania analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze tym stwierdzono występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej oraz zabudowy produkcyjnej i cmentarza (działka nr [...]), przy czym brak jest szczegółowych danych co do parametrów i gabarytów budynków i obiektów w obszarze analizowanym. Przedmiotem zamierzenia objętego wnioskiem inwestorki jest zmiana sposobu użytkowania istniejącego na działce obiektu budowlanego - budynku gospodarczego (którego parametrów w toku postępowania nadal nie ustalono) - na spalarnię zwłok oraz budowa trzech budynków usługowych - na cele działalności związanej z obsługą cmentarza, jak to zostało doprecyzowane w toku postępowania. Jak podkreśliło SKO, w sprawie ustalenia warunków zabudowy w pierwszej kolejności należy poszukiwać kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, przy czym dla oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji jest to zaledwie pierwszy element podlegających ustaleniu. Przedmiotem wniosku jest bowiem funkcja ściśle powiązana z obsługą pochówku zmarłych. Kontynuację funkcji należy rozpatrywać także na zasadzie uzupełnienia funkcji zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie, a także braku ich wzajemnej sprzeczności - przy wprowadzaniu funkcji nowej. Autor analizy urbanistycznej pomija fakt funkcjonowania w obszarze analizowanym (po drugiej stronie drogi) cmentarza. Wprawdzie wskazuje on na cmentarz jako miejsce kultu religijnego, niemniej jednak zupełnie bezpodstawnie wprowadza rozróżnienie od budynku krematorium. Na wskazany sztuczny podział Kolegium zwracało uwagę już w poprzedniej decyzji. W świetle przepisów u.p.z.p. i zapisów PKD brak jest podstaw do wprowadzania tak szczegółowych rozróżnień. Mając na względzie powyższe, zdaniem SKO, nie sposób przyjąć, że planowana inwestycja nie wpisuje się w prowadzenie działalności związanej z istniejącym cmentarzem, na którym - według odwołania - są m.in. kolumbaria. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie. Podstawą zatem odmowy wydania decyzji może być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją zabudowy zastanej, co organ zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, dokonując prawidłowych ustaleń faktycznych. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji tego nie wykazał. Ponadto warunek kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko zgodnie z wykładnią systemową, która wszelkie wątpliwości w tym zakresie nakazuje rozstrzygać na rzecz uprawnień inwestora tak, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem cech nowej zabudowy określonych szczegółowo w rozporządzeniu. Kolegium podzieliło przy tym pogląd przedstawicieli doktryny, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. W ocenie SKO, Wójt nie wykazał, że planowane obiekty nie wpisują się w zastane sąsiedztwo. Tym samym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Jak wskazał organ odwoławczy, w pierwszej kolejności organ pierwszej instancji winien zlecić sporządzenie nowej szczegółowej analizy, która będzie spełniać wymogi określone w rozporządzeniu. Przy czym o ile pracownik organu wyznaczony do dokonania analizy w niniejszej sprawie nie potrafił zastosować się do trafnych poglądów prawnych i wskazań organu odwoławczego, to organ pierwszej instancji winien rozważyć, czy nie należy zmienić autora analizy, jako niezdolnego do jej dokonania. Pierwszym etapem analizy funkcji winno być prawidłowe i precyzyjne wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Przedmiotowa analiza winna wskazywać, jakie konkretnie działki są objęte analizą i jakie znajdują się na nich obiekty. Ponadto analiza winna precyzyjnie wskazywać ilość budynków i obiektów w okolicy oraz ich charakter (gabaryty i funkcję). Co więcej, organ winien zweryfikować krąg stron postępowania i zbadać, czy K. C., która 23 grudnia 2025 r. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako strona, legitymuje się interesem prawnym w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ winien pamiętać, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", nie przewidują odrębnej, sformalizowanej formy (postanowienia) dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu, jeżeli mamy do czynienia z podmiotem, który z mocy prawa jest stroną (art. 28 k.p.a.). Stanowisko organu winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył J. B. (dalej jako: "strona", "skarżący"), wnosząc o uchylenie decyzji, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej jako: "p.p.s.a.", oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności sporządzenia nowej szczegółowej analizy uwarunkowań i zagospodarowania terenu, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu jednoznacznie wynika, że inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, co wyłącza konieczność prowadzenia dalszej analizy warunków zabudowy. W uzasadnieniu podniesiono, że nowe zamierzenie inwestycyjne polega na zmianie funkcji budynku gospodarczego na spalarnię zwłok oraz budowie trzech budynków usługowych. Z prawidłowo przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy uwarunkowań i zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika, że w obszarze analizy występuje przede wszystkim zabudowa o charakterze mieszkalno-rolniczym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa), teren nowego cmentarza oraz pojedyncza zabudowa produkcyjna. Nie występuje zaś zabudowa o charakterze usługowym. Jednocześnie wskazano, że na terenie cmentarza zaplanowanych jest 3.100 miejsc grzebalnych oraz kolumbaria na zaledwie 64 urny. Tym samym inwestycja nie współgra z istniejącą zabudową mieszkalno-rolniczą, bowiem po pierwsze nie służy mieszkańcom, a po drugie ani nie poprawia, ani nie ułatwia im codziennego funkcjonowania. Jej celem nie jest zaspokajanie codziennych, zwykłych potrzeb mieszkańców okolicznych nieruchomości. Z podobnych względów działalność spalarni zwłok nie współgra także z rolniczym użytkowaniem części obszaru objętego analizą, gdyż z racji jej przeznaczenia nie służy głównie i bezpośrednio rolnictwu. Dodatkowo skarżący podzielił argumentację organu pierwszej instancji, że spalarnia zwłok nie stanowi kontynuacji funkcji cmentarza. Cmentarz nie ma charakteru zarobkowego, który niewątpliwie towarzyszy spalarni zwłok. Tego typu obiekt bowiem jest powiązany z prowadzeniem działalności gospodarczej i osiąganiem zysków. Tymczasem na analizowanym obszarze nie występują ani obiekty typowo usługowe, ani obiekty prowadzące działalność gospodarczą na taką skalę. Na terenie cmentarza zaplanowano kolumbaria na zaledwie 64 urny, do obsłużenia których z całą pewnością nie jest niezbędne krematorium. Tym samym podział na "cmentarz" i "spalarnię zwłok" dokonany przez Wójta nie jest - wbrew zarzutom organu drugiej instancji - sztuczny. W świetle powyższego, sam brak kontynuacji funkcji zabudowy uzasadniał - jak prawidłowo przyjął Wójt - stwierdzenie, że tzw. zasada dobrego sąsiedztwa nie została spełniona. W związku z tym nawet ewentualna zgodność spalarni zwłok oraz trzech budynków o charakterze usługowym w zakresie parametrów, cech i wskaźników zabudowy istniejącej, nie mogła stanowić podstawy uwzględnienia wniosku i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeśli stwierdzono brak kontynuacji funkcji zabudowy (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2025 r., II OSK 2738/22). Reasumując, zdaniem strony, nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wójt przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, które doprowadziło do wniosku, że nowo planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, co sprawia, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wymaga wskazania, że Sąd rozpoznał sprzeciw złożony przez J. B., gdyż bezspornie jest on stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji jako współwłaściciel nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] w L. (postanowienie organu pierwszej instancji z 17 listopada 2025 r., k. 231 akt postęp. administracyjnego). Złożony przez skarżącego sprzeciw nie zasługiwał jednak na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja w zakresie objętym kontrolą Sądu nie narusza prawa. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Jak wynika z przytoczonych przepisów, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest tym samym ustalenie, czy zachodziły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy prawidłowym było odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Sąd nie bada więc w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W rezultacie z kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nadto, co też należy podkreślić, granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dalej wskazania wymaga, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia we wskazanych wyżej granicach, Sąd nie stwierdził, aby SKO naruszyło art. 138 § 2 k.p.a.; w innym razie decyzja merytoryczna tego organu naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., SKO wskazało na nieprawidłowości w działaniu organu pierwszej instancji, a powołując te uchybienia, umotywowało w rezultacie konieczność wydania decyzji kasacyjnej, jak i określiło, jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie przesądzając jednocześnie o jego wyniku, co także odpowiada dyspozycji art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO spełnia wymogi określone w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w zakresie spełnienia przesłanki zasadniczej dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany funkcji budynku gospodarczego na spalarnię zwłok oraz budowy trzech budynków mieszkalno-usługowych, a mianowicie spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. kontynuacji funkcji. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art., 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sprawa nie została bowiem dostatecznie zbadana i przygotowana do rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca m.in. na zmianie sposobu użytkowania obiektu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków projektowanej zabudowy (zmiany sposobu użytkowania). Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. Wskazania przy tym wymaga, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1588). W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji skupił się na wykazaniu braku kontynuacji funkcji poprzez planowaną przez inwestora zmianę funkcji budynku gospodarczego na spalarnię zwłok oraz budowę trzech budynków mieszkalno-usługowych i nie wyjaśnił mającej wpływ na wynik sprawy przede wszystkim kwestii możliwości uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej, produkcyjnej oraz terenu cmentarza o wnioskowany sposób użytkowania przez inwestora. Wskazania wymaga, że zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyraża § 2 pkt 4 w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p.. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów, kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu (tak m.in. wyroki NSA z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, Lex nr 2427484, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19, Lex nr 3009343, z 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie SKO trafie oceniło, że organ pierwszej instancji nie zbadał w należyty sposób i w konsekwencji nie wykazał, że planowane obiekty nie wpisują się w zastane sąsiedztwo. Dołączona do decyzji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest bardzo lakoniczna i nie zawiera odpowiedzi na pytanie, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. W szczególności nie przedstawiono w niej danych co do parametrów i gabarytów budynków i obiektów w analizowanym obszarze. Wskazano jedynie na rodzaj zabudowy, przy czym - pomimo wskazań zawartych w uprzednio wydanej decyzji SKO z 25 lipca 2025 r. - nie odniesiono się do argumentacji, dlaczego planowana spalarnia zwłok nie kontynuuje funkcji zastanej w obszarze analizowanym co dotyczy sąsiedniego cmentarza, a ponadto dlaczego zabudowa usługowa nie wpisuje się w zabudowę produkcyjną. W tym celu wymagane było przeprowadzenie dokładnej analizy zabudowy terenu, gdyż inaczej trudno jest ustalić spełnienie, czy też brak spełnienia, przesłanki kontynuacji funkcji. Taka analiza, jak dotychczas, nie została przeprowadzona. Dopiero zaś po dokładnej analizie zabudowy wyznaczonego obszaru będzie można jednoznacznie ustalić kwestię możliwości uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej produkcyjnej oraz terenu cmentarza o wnioskowany sposób użytkowania przez inwestora. Odnosząc się do argumentacji sprzeciwu, należy stwierdzić, że zgłoszone przez skarżącego wątpliwości nie mogły mieć wpływu na ocenę kontynuacji funkcji. Po pierwsze skarżący akcentuje wyłącznie znaczenie istniejącej zabudowy mieszkalno-rolniczej, pomijając istnienie zabudowy produkcyjnej. Po drugie zaś skarżący powołuje się na stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim przeciwstawia on funkcji cmentarza charakter usługowy i zarobkowy planowanej inwestycji, choć stanowisko to jest niezwykle lakoniczne i nie przedstawia oceny co do możliwości uzupełnienia funkcji zabudowy istniejącej, czy też braku sprzeczności przy wprowadzaniu funkcji nowej. W przywołanych zatem okolicznościach sprawy nie można podzielić twierdzenia skarżącego, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Nie może być bowiem wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO stwierdziło, że niezbędne w sprawie jest przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez kompetentną osobę. Dopiero bowiem na tej podstawie możliwe będzie stwierdzenie spełnienia lub braku spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji. W takiej sytuacji nie było podstaw do uznania, że w sprawie nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa. Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium odnośnie konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji winien, zgodnie ze wskazaniami SKO co do dalszego postępowania, w pierwszej kolejności przygotować niezbędny do wydania decyzji materiał dowodowy, w tym dołączyć analizę architektoniczno-urbanistyczną. Powyższych działań nie mógł podjąć samodzielnie organ odwoławczy i nie mógł na tym etapie postępowania wydać rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., wniesiony w sprawie sprzeciw oddalił. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.