II SA/Ol 248/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (Spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2005 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu: I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. S. kwotę 740,- zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. We wniosku z dnia 10 lipca 2003 r. pełnomocnik K. S. zwrócił się do Wójta Gminy D. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji podłoża do uprawy pieczarek z wsianą grzybnią na działkach nr 30, 40 i 44 w miejscowości R., obręb geodezyjny P., gmina D. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Wójt Gminy D, działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 oraz art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w oparciu o ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla gminy D., uchwalonego przez Radę Gminy w D. uchwałą Nr "[...]" z dnia 19 marca 1992 r., decyzją z dnia 1 grudnia 2003 r., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji przewidzianej do realizacji na działkach nr 30 i 40 oraz odmówił ustalenia tych warunków dla części inwestycji polegającej na zmianie przebiegu drogi gminnej nr "[...]" R. – G., przewidzianej do realizacji na działce nr 44. W uzasadnieniu, organ I instancji podniósł, iż planowana inwestycja, uznana za dział specjalny produkcji rolnej, jest zgodna z zapisami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D., który dla terenu, na którym ma być zrealizowana, przewiduje wariantowe przeznaczenie pod eksploatację kruszyw lub do użytku rolniczego. Dodał ponadto, iż Rada Gminy w D. w dniu 31 maja 2003 r. wyraziła zgodę na budowę na działce nr 40 nowej zagrody w rozproszeniu. Stwierdził, iż produkcja podłoża do uprawy pieczarek nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), dlatego też nie zachodziła w niniejszej sprawie konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 44, organ I instancji wyjaśnił natomiast, iż zmiana przebiegu drogi gminnej wymaga przeprowadzenia procedury zmiany lub sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołania od decyzji Wójta Gminy D. wnieśli P. M., Towarzystwo Ochrony Ptaków - Regionalne Biuro w O., Burmistrz B., Liga Ochrony Przyrody, oraz Zieloni Rzeczpospolitej Polskiej. W wyniku rozpatrzenia odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 23 grudnia 2003 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Mając na uwadze przepisy art. 67 ust. l i l a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie nie wyjaśniono, czy miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy D. z dnia 19 marca 1992 r., na podstawie którego podjęta została zaskarżona decyzja, zachował moc obowiązującą. To zaś uniemożliwia ustalenie, czy sprawa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji wnioskodawcy powinna zostać rozstrzygnięta w oparciu o ustalenia tego planu, czy też na podstawie przepisów szczególnych z zachowaniem zasad określonych wart. 40 ust. 2 i art. 44 powołanej ustawy. Organ odwoławczy podniósł również, że zgodnie z zamieszczonymi w aktach sprawy fragmentami ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D. plan ten nie przewiduje nowej zabudowy w rozproszeniu z wyjątkiem nowych zagród dla gospodarstwo całym areale położonym z dala od zabudowy skupionej i wielkości nie mniejszej niż 15 ha ,bądź za zgodą Rady Gminy, dla gospodarstwo powierzchni mniejszej niż 15 ha, lecz nie mniejszej niż 3 ha. Wskazał natomiast, iż działki nr 30, 40 i 44 nie są usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy wsi P., R. i G., a zamiarem inwestora nie jest budowa nowej zagrody dla gospodarstwa rolnego, lecz zakładu produkcji podłoża do uprawy pieczarek, składającego się z wielu obiektów kubaturowych o różnej funkcji. Organ odwoławczy zakwestionował również pogląd Wójta Gminy D., że zakład produkcji podłoża pod uprawę pieczarek jest zaliczany do działów specjalnych produkcji rolnej. Niezależnie od powyższego, wskazał też, iż wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr 30, 40 i 44 nie odpowiada wymogom, o których stanowi art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie wskazano w nim charakterystyki projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie. Brak szczegółowych informacji dotyczących wpływu planowanej inwestycji na środowisko nie pozwala natomiast na dokonanie jednoznacznej oceny, czy projektowany zakład produkcji podłoża do uprawy pieczarek nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko oraz czy i w jakim stopniu jego realizacja może spowodować ograniczenia w sposobie użytkowania gruntów leżących w otoczeniu planowanej inwestycji. Powyższe uniemożliwia z kolei ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, jak też ustalenie, komu w tym postępowaniu służy przymiot strony. W skardze z dnia 25 marca 2004 r., pełnomocnik K. S. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w całości i o zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7 i 77 kpa w związku z art. 140 kpa przez błędne ustalenie istotnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Wskazał, iż organ odwoławczy wadliwie i dowolnie przyjął, że zakład produkcji podłoża pod uprawę pieczarek nie jest zaliczany do działów specjalnych produkcji rolnej, a jego prowadzenie nie stanowi działalności rolniczej. Ustaleniu temu przeczą załączone do skargi dokumenty urzędowe, z których wynika, że produkcja grzybni, podłoża do grzybni oraz uprawa grzybów zaliczana jest do działów specjalnych produkcji rolnej, co w konsekwencji" oznacza również, iż planowana na działkach nr 30 i 40 inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tych działek. Pełnomocnik skarżącego podniósł ponadto, iż organ odwoławczy błędnie ustalił, że dla realizacji zamierzonej inwestycji wymagany jest areał ziemi nie mniejszy niż 15 ha i że rozproszony charakter inwestycji i zamierzona kubaturowa zabudowa może stanowić przeszkodę do wydania decyzji w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego. Organ ten błędnie też przyjął, iż istnieje konieczność przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, skoro w powołanym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. produkcja podłoża do grzybni oraz produkcja grzybni nie została wymieniona jako rodzaj działalności mogącej negatywnie wpływać na środowisko. W ocenie pełnomocnika, na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie jest również wymagane określenie charakterystycznych parametrów planowanej inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie. Pełnomocnik skarżącego zauważył również, iż organ odwoławczy naruszył art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 i art. 40 ust. l i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę uznania mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy D. w dniu 19 marca 1992 r. Dodał, że w sytuacji gdy organ powziął wątpliwości, czy plan ten nadal obowiązuje, powinien skorzystać z przewidzianego w art. 136 kpa uprawnienia i przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w tym zakresie. Pełnomocnik wskazał ponadto, iż Kolegium naruszyło art. 138 § l kpa w związku z art. 104 § l i 2 kpa, ponieważ wydało zaskarżoną decyzję bez uprzedniego rozpoznania wszystkich odwołań złożonych przez strony postępowania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Odpowiedź na skargę wnieśli ponadto uczestnicy postępowania sądowego - Zieloni Rzeczpospolitej Polskiej, H. i P. M., Towarzystwo Ochrony Ptaków oraz Liga Ochrony Przyrody podnosząc, iż w ich ocenie zaskarżona decyzja Kolegium jest zgodna z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie jej legalności, a więc z punktu widzenia zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętej przez organ odwoławczy stwierdził, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § l pkt 2 kpa), które skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w całości. Zauważyć należy, że prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji jest konstytucyjnym prawem każdej strony (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zasada ta znajduje swoje odzwierciedlenie w zasadzie ogólnej postępowania administracyjnego - zasadzie dwuinstancyjności, wyrażonej wart. 15 kpa. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza obowiązek rozpoznania sprawy przez organy obu instancji w pełnym jej zakresie z uwzględnieniem wszystkich, również wysuniętych dopiero na etapie postępowania odwoławczego, zarzutów. Każda ze stron postępowania może bowiem brać czynny udział w każdym stadium postępowania i bronić w jego toku swojego interesu prawnego. Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które określają tryb i termin wnoszenia odwołania, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 1 i 2 kpa). Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest następnie przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, o ile wcześniej nie wydał w tym terminie nowej decyzji na podstawie art. 132 kpa (art. 133 kpa). W świetle powyższego, stwierdzić należy, że organ odwoławczy co do zasady powinien wstrzymać się z podjęciem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie do czasu bezskutecznego upływu terminu do złożenia odwołania przez wszystkie strony postępowania oraz do czasu przesłania przez organ I instancji wszystkich odwołań złożonych od zaskarżonej decyzji. W postępowaniu administracyjnym strony postępowania powinny mieć bowiem możliwość skorzystania z prawa do wniesienia odwołania i wyrażenia w nim swoich zastrzeżeń co do podjętej przez organ I instancji decyzji oraz ewentualnego przedstawienia dowodów, a organ I instancji możliwość uwzględnienia złożonego odwołania w trybie samokontroli. Kompetencja do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją nieostateczną przesuwa się bowiem na organ odwoławczy, tylko gdy organ I instancji nie uwzględnił odwołania w całości. Zauważyć ponadto należy, że postępowanie odwoławcze, oparte na zasadzie skargowości, może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają legitymację do wniesienia odwołania zarówno stronie w rozumieniu art. 28 kpa, jak i podmiotom na prawach strony takim jak np. organizacje społeczne. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z jej stanem faktycznym, odwołania od decyzji Wójta Gminy D. z dnia 1 grudnia 2003 r. wnieśli w terminie P. M., Burmistrz B. oraz dopuszczeni do udziału w postępowaniu na prawach strony - Towarzystwo Ochrony Ptaków, Liga Ochrony Przyrody, i Zieloni Rzeczpospolitej Polskiej. Odwołania te, z uwagi na niewykorzystanie przez organ I instancji z uprawnienia przewidzianego wart. 132 kpa, przekazane zostały organowi odwoławczemu, z tym, że odwołania zarówno Towarzystwa Ochrony Ptaków, jak i Ligi Ochrony Przyrody, wpłynęły do Samorządnego Kolegium Odwoławczego zgodnie z pieczęcią widniejącą na pismach przewodnich organu I intstancji do których załączone były te odwołania, dopiero w dniu 29 grudnia 2003r. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że dopiero w tej dacie organ odwoławczy mógł podjąć rozstrzygnięcie w sprawie, w której także wskazanym wyżej podmiotom przyznane zostały prawa strony. Wydanie decyzji przez organ odwoławczy w dniu 23 grudnia 2003r., bez uprzedniego zapoznania się z treścią wszystkich odwołań wniesionych przez podmioty uczestniczące w :go stępowaniu, a zatem i bez możliwości ustosunkowania się do zgłoszonych w nich zarzutów stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi dotkliwie w gwarancje procesowe i prawa stron, takie jak prawo do wniesienia odwołania i jego merytorycznego rozpatrzenia przez organ odwoławczy oraz wyrażone wart. 10 § l kpa, uprawnienie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a zatem także w postępowaniu przed organem odwoławczym. Wprawdzie w treści decyzji Kolegium powołało się na odwołania wskazanych wyżej podmiotów, jednakże w aktach sprawy brak jest dowodów na potwierdzenie, że odwołania te trafiły do organu odwoławczego przed datą wydania zaskarżonej decyzji i że organ ten miał możliwość zapoznania się z ich treścią. Podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w sposób rażąco naruszający prawa stron postępowania musi skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji tego organu w całości. Nie można bowiem pozostać w obrocie prawnym decyzja wydana z naruszeniem jednego z elementarnych założeń procedury administracyjnej, to jest prawa strony do wysłuchania i rozważenia przez organ administracji publicznej eksponowanych przez nią okoliczności, które mogą okazać się istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć jednocześnie należy, że stwierdzone naruszenie prawa procesowego czyni przedwczesnym merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy i uniemożliwia tym samym ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżącego w skardze. Zarzuty te powinny stać się zatem przedmiotem rozważań organu odwoławczego przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Z tych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z art. 152 ustawy Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.