II SA/Ol 250/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. M. i T. M. na zarządzenie Prezydenta O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przeznaczania lokali mieszkalnych, stanowiących własność Gminy O., do sprzedaży postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z 20 marca 2026 r. K. M. i T. M. (dalej: skarżący), reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na zarządzenie nr [...] Prezydenta O. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad przeznaczania lokali mieszkalnych, stanowiących własność Gminy O., do sprzedaży (dalej: zarządzenie). Zaskarżając ten akt w całości, zarzucili mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1/ art. 25 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7 i 7a w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej: u.g.n.) poprzez wyłączenie w § 1 ust. 2 lit. c) zarządzenia z zasobu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży, lokali wynajmowanych przez najemców, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu lokalu, którzy w okresie 10 lat licząc od dnia przeznaczenia lokalu do sprzedaży korzystali z obniżenia stawki czynszu najmu lub mieli udzieloną ulgę w spłacie należności, o której mowa w § 2 pkt 2 uchwały Nr [...] z [...] 2021 r. w związku z korzystaniem z lokalu, co wyłączyło podmiotowo skarżących ze skorzystania z prawa nabycia wynajmowanego lokalu, pomimo tego że według postanowień zawartych w § 1 ust. 1 zarządzenia, wynajmowany przez nich lokal został przeznaczony przez Prezydenta O. (dalej: Prezydent) do sprzedaży z mieszkaniowego zasobu Gminy, co jednocześnie stanowiło przekroczenie jego kompetencji, 2/ art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej: u.s.g.) w związku z art. 34 ust. 6 u.g.n. w związku z § 8 ust. 1, § 14, § 15 ust. 1, 2 i 3, § 16 ust. 2 oraz § 27 Uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] 2018 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. [...]; dalej: uchwała) poprzez przekroczenie powierzonych Prezydentowi kompetencji polegające na wyłączeniu najemców, o których stanowi § 1 ust. 2 lit. c) zarządzenia, z katalogu najemców, którym przysługuje prawo nabycia lokalu mieszkalnego. Na podstawie tych zarzutów wnieśli o stwierdzenie nieważności zarządzenia w całości, względnie w części co do § 1 ust. 2. lit. c), ewentualnie o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia w całości, względnie w części co do § 1 ust. 2. lit. c), wskazując, że z ostrożności objęli zakresem zaskarżenia cały akt oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wnieśli ponadto o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z dokumentów dołączonych do skargi oraz zobowiązanie strony przeciwnej do przedłożenia akt spraw o znaku: [...](1) i znaku: [...](2) dla stwierdzenia faktów przeznaczenia przez Prezydenta lokalu nr [...] przy ul. G. w O. do sprzedaży i przeprowadzenia w tym celu procedury przygotowania lokalu do sprzedaży na ich rzecz, naruszenia zaskarżonym zarządzeniem ich interesu prawnego, przyczyn odmowy sprzedaży lokalu oraz spełnienia przez ten lokal przesłanek przeznaczenia do sprzedaży w myśl zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że są najemcami lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. G. w O. na podstawie umowy najmu z 29 kwietnia 2002 r., a w okresie od 1 sierpnia 2024 r. do 31 października 2024 r. korzystali z obniżki stawki czynszu w wysokości 30%. Wskazali, że z przepisów u.g.n. oraz uchwały wynika prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu przez najemców, których z gminą łączą umowy najmu na czas nieokreślony i obowiązek powiadomienia uprawnionych o wynajmowanych lokalach przeznaczonych do sprzedaży oraz terminie do skorzystania z prawa pierwszeństwa nabycia lokalu. Zauważali, że sprawa sprzedaży ich lokalu była rozstrzygana przez Prezydenta w 2013 i 2014 r. w postępowaniu oznaczonym znakiem: [...](1). Wówczas Prezydent rozstrzygnięciem z 18 czerwca 2013 r. wyraził zgodę na sprzedaż lokali w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku nr [...] położonym przy ul. G. w O. W toku dalszej procedury skarżący uiszczali umówione i wymagane opłaty oraz sporządzono operat szacunkowy nieruchomości i protokół rokowań z 6 czerwca 2014 r., co świadczy o tym, że zgodnie z art. 35 u.g.n. ich lokal został umieszczony w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, a brak jest jednocześnie jakichkolwiek informacji, aby lokal ten został z tego wykazu usunięty. W 2025 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o wykupienie lokalu, lecz ich wniosek został rozpatrzony negatywnie z uwagi na zapis § 1 ust. 2 lit. c) zarządzenia. W ocenie skarżących Prezydent, w świetle przywołanych w zarzutach przepisów, nie posiadał uprawnienia do ograniczenia prawa pierwszeństwa najemcy w nabyciu nieruchomości należącej do gminy, dlatego wskazany przepis należy rozpatrywać w świetle dokonanego bez umocowania ograniczenia prawa podmiotowego najemcy do skorzystania z prawa pierwokupu wynajmowanego mieszkania. Prezydent dokonał ograniczenia podmiotowego biorąc pod uwagę indywidualną sytuację najemcy, podczas gdy posiadał jedynie uprawnienie do podjęcia decyzji w zakresie przeznaczenia, przedmiotowo, lokali do sprzedaży, którą podjął w sposób wyraźny w § 1 ust. 1 zarządzenia. Według § 1 ust. 1, zawierającego katalog lokali z mieszkaniowego zasobu Gminy przeznaczonych do sprzedaży, ich lokal spełnia warunki do przeznaczenia go do sprzedaży. Lokale wyłączone ze sprzedaży określiła natomiast już Rada Miasta w § 16 ust. 2 uchwały. W konsekwencji zaskarżonym zarządzeniem nie tylko wyłączono skarżącym prawo pierwokupu wynikające z art. 34 § 1 u.g.n. oraz § 15 ust. 1 uchwały, lecz przy jednoczesnym przedmiotowym dopuszczeniu możliwości sprzedaży nieruchomości o cechach jakie posiada wynajmowany przez nich lokal, ukształtowano podmiotowo pozycję prawną wieloletniego najemcy w sposób dotkliwszy niż potencjalnemu nowemu najemcy, któremu będzie przysługiwało prawo pierwokupu nieruchomości wcześniej, aniżeli osobie, która wynajmowała lokal przez dłuższy okres, lecz skorzystała z obniżki czynszu. Tym samym zaskarżonym zarządzeniem naruszony został ich interes prawny. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, a odnosząc się do zarzutów skargi, podniósł, że zaskarżone zarządzenie mieści się w granicach ustawowych kompetencji i realizuje zadania własne gminy. Prezydent gospodaruje bowiem gminnym zasobem nieruchomości (art. 25 u.g.n.) oraz wykonuje uchwały rady miasta i gospodaruje mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). W ramach tych kompetencji może podejmować decyzje o przeznaczeniu lokali do sprzedaży lub o pozostawieniu ich w zasobie. Zadania własne gminy obejmują zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. W aktualnej sytuacji ekonomicznej i przy braku możliwości powiększania zasobu mieszkaniowego Gmina racjonalnie zdecydowała o ograniczeniu sprzedaży lokali. Przyjęte w § 2 ust. 2 lit. c zarządzenia kryterium ma charakter generalny i abstrakcyjny, stosuje się do wszystkich najemców, nie odnosi się do indywidualnej sytuacji skarżących i jest elementem polityki gospodarowania zasobem mieszkaniowym. Prezydent wskazał przy tym, że pierwszeństwo nabycia przewidziane w art. 34 u.g.n. nie kreuje roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży. Może być realizowane wyłącznie wtedy, gdy gmina podejmie decyzję o sprzedaży nieruchomości. Lokal zajmowany przez skarżących nie został obecnie przeznaczony do sprzedaży. W 2014 r. Gmina rozważała sprzedaż tego lokalu. Sporządzono operat szacunkowy, lecz po utracie przez niego aktualności, Gmina poinformowała o utracie aktualności warunków sprzedaży. Do sprzedaży nigdy nie doszło, a Gmina nie złożyła oświadczenia woli o sprzedaży lokalu. Brak jest też jakichkolwiek czynności Gminy, które mogłyby zostać uznane za przyrzeczenie sprzedaży lokalu. Tym samym skarżący nie mogą skutecznie powoływać się na okoliczności sprzed ponad 10 lat, które nie doprowadziły do zawarcia umowy. Mieli wówczas możliwość zakupu lokalu w ramach prawa pierwszeństwa, ale z niego nie skorzystali. Prezydent podniósł, że skarżący kwestionują obecnie politykę mieszkaniową Gminy, ocenę potrzeb wspólnoty oraz decyzję o zachowaniu zasobu, a są to kwestie należące do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z przywołanym orzecznictwem sądów administracyjnych to gmina decyduje, czy i jakie nieruchomości przeznaczy do sprzedaży. W tym uprawnieniu mieści się też uprawnienie do wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży, co wiąże się z obowiązkiem racjonalnego gospodarowania mieniem gminy, w tym jej zasobem mieszkaniowym. Unormowania jakie kategorie lokali mieszkalnych zostają włączone lub wyłączone ze sprzedaży mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego gminy. Organ wykonawczy gminy decyduje natomiast o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży. Do chwili sporządzenia wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., nieruchomości gminne pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga wniesiona w warunkach niniejszej sprawy jest niedopuszczalna. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim unormowaniem szczególnym jest w warunkach niniejszej sprawy art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższych przepisów wynika, że niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, że skarżący nie ma legitymacji procesowej (skargowej) do zaskarżenia zarządzenia (uchwały), co z kolei skutkuje odrzuceniem takiej skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na wskazane akty prawne musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, a zatem odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stoi na stanowisku, zgodnie z którym najemca lokalu komunalnego z uwagi na brak interesu prawnego nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia aktu organu gminy dotyczącej ustalenia zasad przeznaczania lokali mieszkalnych do sprzedaży, jeśli gmina nie zdecydowała się na przeznaczenie tego lokalu do sprzedaży. Zauważyć należy, że gmina - jako właściciel mienia komunalnego - ma prawo, wynikające m.in. z art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g., do określenia w drodze uchwały zasad zbycia nieruchomości należących do zasobów tego mienia. Organ wykonawczy gminy, powołany do gospodarowania mieniem komunalnym oraz wykonywania uchwał (art. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 u.s.g., a także art. 25 u.g.n.), decyduje o tym, które lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę gminy do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży lub z tej sprzedaży wycofać. Jest też uprawniony do określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży, co wiąże się z obowiązkiem racjonalnego gospodarowania mieniem gminy, w tym jej zasobem mieszkaniowym. W ten sposób gmina - na zasadzie wyłączności - realizuje swoje uprawnienia właścicielskie (por. wyrok NSA z 26 lipca 2018 r., I OSK 2367/17, CBOSA). Wynikające z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. i § 15 uchwały prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego przez najemcę, którego najem został nawiązany na czas nieoznaczony, z którego to skarżący wywodzą swój interes prawny, aktualizuje się dopiero, gdy gmina będąca jego właścicielem wyrazi wolę jego sprzedaży. Jak wskazuje się w orzecznictwie pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w nim zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Z tej przyczyny przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. W konsekwencji pierwszeństwo przewidziane w tym przepisie nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości. Tak więc nawet złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu, a nieprzeznaczanie przez gminę określonego lokalu do sprzedaży nie narusza interesu prawnego najemcy tego lokalu. Prawo podmiotowe najemcy może zaktualizować się dopiero wówczas, gdy gmina wyrazi wolę sprzedaży lokalu (zob. np. postanowienie NSA z 27 października 2023 r., I OSK 1170/20, i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo, CBOSA). Przeznaczenie lokalu do sprzedaży jest zatem warunkiem koniecznym wystąpienia prawa pierwszeństwa, w oparciu o które najemca może wywodzić prawo do nabycia nieruchomości lokalowej. Ani z przepisów art. 34 u.g.n. i § 15 uchwały ani z innych przepisów prawa materialnego nie można wyprowadzić zatem obowiązku zbycia przez gminę lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem najmu, co do którego organ wykonawczy gminy podjął zarządzenie o wyłączeniu go ze sprzedaży. Wyłączenie to nie stanowi tym samym o naruszeniu prawa podmiotowego przysługującego najemcom. W warunkach niniejszej sprawy lokal zajmowany przez skarżących nie został aktualnie przeznaczony przez Gminę do sprzedaży. Prezydent przyznał wprawdzie, że w latach wcześniejszych Gmina rozważała sprzedaż tego lokalu, lecz jak wskazał po utracie aktualności przez operat szacunkowy, Gmina poinformowała o utracie aktualności warunków sprzedaży i do sprzedaży nie doszło, a Gmina nie złożyła oświadczenia woli o sprzedaży lokalu. Nie można uznać tym samym, że okoliczność ta ma obecnie znaczenie dla oceny statusu tego lokalu, skoro lokal przestał być objęty wolą jego sprzedaży przez Gminę. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie w żaden sposób nie powoduje odebrania, czy też ograniczenia przysługujących skarżącym uprawnień, nie nakłada również na nich żadnych nowych obowiązków, jak i nie zmienia dotychczas na nich ciążących. Tym samym, brak jest podstaw do uznania, że skarżący posiadają legitymację procesową do zaskarżenia zarządzenia. Podnoszone przez nich argumenty mogą świadczyć o istnieniu po ich stronie jedynie interesu faktycznego, który nie legitymuje do skutecznego zaskarżenia zarządzenia do sądu administracyjnego. Merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kwestionujących jego legalność nie jest w tej sytuacji możliwe. Z tych względów wnioski dowodowe wykraczające poza zakres orzekania nie zasługują również na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę w pkt 1 sentencji postanowienia. W pkt 2 sentencji postanowienia orzekł natomiast o zwrocie wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.