II SA/Ol 251/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. S. A. na uchwałę Rady Miejskiej w Ostródzie z dnia 6 października 2021 r. nr XLVII/253/2021 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta Ostróda obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane 1/ stwierdza nieważność § 33 ust. 1 i 2, § 34 i § 36 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej J. S. A., istniejących w dacie wejścia w życie uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej; 2/ w pozostałym zakresie skargę oddala; 3/ zasądza od Rady Miejskiej w Ostródzie na rzecz skarżącej J. S. A. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] S.A. (dalej: "spółka", "skarżąca") zaskarżyła uchwałę nr XLVII/253/2021 Rady Miejskiej w Ostródzie z 6 października 2021 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta Ostróda obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości lub w części § 33 ust. 1 i 2, § 34, § 35 i § 36 oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła m. in., że przepisy uchwały naruszają: - art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."), gdyż Trybunał Konstytucyjny w wyroku 12 grudnia 2023 r. P 20/19 orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP, a co za tym idzie uchwała ta bez ww. regulacji czy z ich pominięciem nie może funkcjonować w obrocie prawnym, - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez obciążenie skarżącej, jako najemcy nieruchomości, na której eksponowane są loga, szyldy lub reklamy istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, posadowione zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i niezgodnie z przepisami uchwały, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z § 33 ust. 1 i 2, § 34, § 35 i § 36 uchwały, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą. W ocenie skarżącej, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego zaskarżona uchwała musi być wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż nie ma możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej uchwaleniem przez organ gminy uchwały. Spółka wywiodła ponadto, że jej legitymacja skargowa w niniejszej sprawie wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej jako: "u.s.g."), gdyż jest najemcą i właścicielką sklepów sieci skarżącej [...], które winna dostosować do zapisów skarżonej uchwały. Wskazała też na naruszenie swobody działalności gospodarczej przysługującej jej jako przedsiębiorcy, określonej w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Ostróda wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stwierdziła, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji braku ustawowego mechanizmu odszkodowawczego, podmioty, które przed wejściem w życie uchwały reklamowej były dysponentami tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wzniesionych (umieszczonych) przez nie na podstawie zgody budowlanej, nie były obowiązane do dostosowania się do przepisów uchwały reklamowej. A skoro tak, to podmioty takie nie mogą być z tego tytułu obciążone karami pieniężnymi za niedostosowanie się. Gmina nie zgodziła się z twierdzeniami skarżącej, jakoby art. 37a ust 9 u.p.z.p. stanowił esentialia negotti uchwały, co miałoby uniemożliwiać jej funkcjonowanie w obrocie prawnym w związku z wyrokiem TK. Stwierdziła, że przepis ten utracił moc w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia. Wszystkie pozostałe ustępy art. 37a u.p.z.p. mają moc obowiązującą, a podmioty, takie jak skarżąca, nie są związane postanowieniami § 33 ust. 1 i 2, § 34, § 35 i § 36 uchwały. Zaznaczyła, że w razie nałożenia kary administracyjnej, o której mowa w art. 37d u.p.z.p., spółce będzie przysługiwać prawo do wniesienia odwołania od decyzji, które zostałoby uwzględnione. Wobec tego nie można uznać, że zaskarżona uchwała zagraża interesom skarżącej. W ocenie Gminy w sprawie nie zachodzą, z pewnością przesłanki do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 p.p.s.a. W myśl art. 147 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Ponadto, zgodnie art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na gruncie tego przepisu judykatura wypracowała stanowisko, zgodnie z którym skarżący powinien wykazać, że kwestionowana uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 22.02.2018 r. II OSK 1106/16 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie w skardze spółka nie wskazała konkretnych nieruchomości, których jest właścicielką i w których prowadzi działalność handlową w ramach sieci [...], objętych przepisami zaskarżonej uchwały, lecz Sąd uznał za fakt powszechnie znany, że sklepy tej sieci znajdują się na terenie Ostródy. Spółka w ramach tej sieci korzysta z jednorodnego logotypu, a na budynkach sklepów i w ich obrębie korzysta z gablot, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. W odpowiedzi na skargę także organ nie zarzucił skarżącej braku interesu prawnego w niniejszej sprawie we wskazanym wyżej zakresie. Stwierdził jedynie, że "nie sposób uznać, że zaskarżona uchwała faktycznie zagraża interesom strony skarżącej". Wobec powyższego spółka jest legitymowana do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę, przez co zaistniały warunki kontroli legalności tego aktu. Powyższe nie oznacza automatycznie zasadności skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, gdyż z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. wynika, że tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarżąca zakwestionowała legalność § 33 ust. 1 i 2, § 34, § 35 i § 36 ww. uchwały. W § 33 ust. 1 uchwały Rada Miejska określiła termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej tablic i urządzeń reklamowych na 36 miesięcy od daty wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej, z zastrzeżeniem ust. 2. W ust. 2 określiła natomiast termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej tablic i urządzeń reklamowych, w tym szyldów, sytuowanych na podstawie decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę na 72 miesiące od daty wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej. Zgodnie z § 34 dostosowanie istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych następuje poprzez usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych lub ich elementów sytuowanych niezgodnie z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej, z możliwością ich translokacji, w przypadku spełnienia wszystkich postanowień Uchwały Krajobrazowej w nowej lokalizacji. Stosownie do § 35 w przypadku konieczności usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, po zakończeniu prac demontażowych należy usunąć wszelkie elementy konstrukcyjne i inne mocowania, doprowadzić nawierzchnię lub powierzchnię elementu, szczególnie elewacji, do którego tablica lub urządzenie były zamocowane, do stanu spójnego z otoczeniem. Na mocy § 36 w przypadku niespełnienia zasad i warunków uzależnionych od wzajemnego dostosowania odległości pomiędzy tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi, określonymi w § 9 w pierwszej kolejności dostosowania do przepisów Uchwały Krajobrazowej wymaga tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe według następującej kolejności: 1) niespełniające pozostałych zasad i warunków określonych w Uchwale Krajobrazowej; 2) o większej powierzchni służącej ekspozycji reklamy; 3) wyższe względem poziomu najbliższej krawędzi jezdni; 4) bliższe do skrzyżowania dróg lub przejazdu kolejowego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Stosownie zaś do art. 37a ust. 9 uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. W sprawie istotny jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19, którym orzeczono, że "art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2024 r. II OSK 166/18 (niepubl.) wyrok Trybunału ma fundamentalne znaczenie dla dokonania prawidłowej wykładni art. 37 ust. 9 u.p.z.p. NSA zaznaczył, że Trybunał stwierdził, że w badanej sprawie doszło do pominięcia prawodawczego, czyli sytuacji, w której ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale pominął pewien element regulacji, który powinien być integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy. Przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p nie przewiduje przy tym ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń (wyrok NSA z 9.04.2024 r. II OSK 266/23). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że choć wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to konieczne jest dokonanie wykładni art. 37a ust. 9 u.p.z.p z uwzględnieniem tego orzeczenia. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie. Wyrok Trybunału z 12 grudnia 2023 r. usunął więc z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 37a ust. 9 u.p.z.p, co oznacza, że sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ten wyrok jako formę stosowania Konstytucji. W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p za sprzeczne z prawem należy uznać wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji nakazujących dostosowanie zrealizowanych legalnie przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Innymi słowy skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie czy usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych obiektów. Sąd podziela w całości powyższy pogląd, w związku tym zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności przepisów § 33 ust. 1 i 2, § 34 i § 36 w zakresie jakim dotyczyły tablic i urządzeń reklamowych skarżącej istniejących w dniu wejścia w życie uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Przepisy te wprowadzające obowiązek w zakreślonym terminie i kolejności dostosowania się do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale (§ 33 ust. 1 i 2 i § 36), a także w zakresie określającym sposób tego dostosowania (§ 34), zostały wydane w oparciu o niezgodny z Konstytucją art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Natomiast § 35 uchwały, obligujący w przypadku usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, do usunięcia również wszelkich elementów konstrukcyjnych i mocowań oraz doprowadzenie nawierzchni lub powierzchni elementu, szczególnie elewacji, do którego tablica lub urządzenie były zamocowane, do stanu spójnego otoczeniem – nie narusza wskazanych w skardze przepisów, to jest art. 3 ust. 3, art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, po wyeliminowaniu § 33 ust. 2, § 34 i § 36 uchwały w zakresie wskazanym w wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W wywiedzionej skardze nie wskazano, żadnych konkretnych okoliczności przekonujących do konieczności stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, sąd po jej analizie także nie dostrzegł konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Pamiętać należy, że przedmiotowy wyrok dotyczy wyłącznie tablic i urządzeń reklamowych skarżącej istniejących w dniu wejścia w życie uchwały, niezgodnych z jej przepisami lecz wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Oczywistym jest również to, że u skarżącej brak jest interesu prawnego umożliwiającego jej reprezentowanie innych podmiotów. Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą pewnych ograniczeń dotykających przedsiębiorców, wobec wcześniejszej znacznej swobody, uzasadnione było ważnym interesem publicznym – interesem danej wspólnoty samorządowej. Dlatego też w pkt 2 wyroku Sąd w pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).