II SA/Ol 252/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z nadbudową i rozbudową budynku handlowo-usługowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 20 stycznia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) (dalej jako: PINB lub organ pierwszej instancji), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej jako: P.b.), wstrzymał A. K. (dalej jako: inwestor lub skarżący) rozbudowę i nadbudowę budynku handlowo-usługowego przy ul. Z. (...) w O. na dz. nr (...) i (...) obręb (...) realizowane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że 16 września 2024 r. przeprowadzono czynności kontrolne na terenie przedmiotowej nieruchomości i stwierdzono prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową i rozbudową budynku handlowo-usługowego. Podano, że w czasie kontroli inwestor oświadczył, że przedmiotowe roboty budowlane rozpoczęto w maju 2024 r. w celu polepszenia warunków pracy oraz modernizacji/usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego istniejących budynków oraz, że nie posiada dokumentacji technicznej dotyczącej istniejącego budynku handlowo-usługowego, projektu budowlanego dla realizowanej nadbudowy/rozbudowy, dziennika budowy, a także nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji ani też nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych. W związku z tym PINB wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie robót budowlanych polegających na nadbudowie i rozbudowie budynku handlowo-usługowego. Następnie postanowieniem z 23 września 2024 r. PINB, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 P.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na nadbudowie i rozbudowie budynku handlowo-usługowego, wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowlę i w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej, określającej, czy wykonane roboty budowlane i stan techniczny obiektu budowlanego związany z ww. robotami, w tym stan konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami. Podano, że wymagana ekspertyza techniczna została przedłożona 6 listopada 2024 r. i wynika z niej, że roboty budowlane wykonano poprawnie, jednakże z naruszeniem zapisów obowiązującego na tym terenie planu miejscowego oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na skutek zażalenia wniesionego przez inwestora Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy) postanowieniem z 19 listopada 2024 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB niezasadnie przyjął tryb naprawczy wynikający z art. 50-51 P.b., gdyż mając na uwadze charakter wykonanych robót powinna być wdrożona procedura legalizacyjna określona w art. 48 P.b. Z kolei decyzją z 20 listopada 2024 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., wydał decyzję nakładającą na inwestora obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych oraz obowiązek rozbiórki rozbudowanej części przedmiotowego budynku wykonanej na działce nr (...) i zadaszenia stanowisk warsztatowych. W wyniku wniesionego przez inwestora odwołania, WINB decyzją z 9 stycznia 2025 r. także uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji również wskazując na nieprawidłowo zastosowany tryb naprawczy z art. 50-51 P.b. W związku z tym podano, że przedmiotowym postanowieniem PINB wdrożył procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 P.b. i na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku realizowane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ pierwszej instancji, stosownie do art. 48 ust. 3 P.b., poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowych części obiektu budowlanego oraz o opłacie legalizacyjnej w przypadku i zasadach jej obliczania. Na powyższe postanowienie inwestor złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. Wskazał, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, bez wnikliwej analizy sprawy oraz zasad wynikających z przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie inwestora w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 P.b., gdyż nie można mówić o budowie całego obiektu budowlanego, lecz należało rozważyć, czy sprawa ta nie dotyczy budowy jedynie części obiektu. Ponadto aby zastosować art. 48 ust 1 P.b. wybudowana w ramach samowoli budowlanej część obiektu budowlanego musi być na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą, legalnie zrealizowaną część obiektu. Inwestor podał, że w przedmiotowym budynku prowadzi działalność gospodarczą (warsztat samochodowy) od 28 września 2007 r., a zatem zapisy planu miejscowego z 2020 r., zakazujące lokalizacji obiektów i przeznaczenia nowych terenów pod usługi związane z obsługą samochodów, nie mogą być odnoszone do jego obiektów. Ponadto wskazał, że w latach 2003-2024 na granicy z działką nr (...) znajdował się fundament niedokończonego budynku, a dotychczasowa rozbudowa nastąpiła na fundamencie, czego organy nie uwzględniły. Postanowieniem z 7 marca 2025 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powołując się na art. 28 P.b. organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Podniesiono, że przedmiotowe roboty budowlane polegają na rozbudowie i nadbudowie budynku handlowo-usługowego i tym samym nie mieszczą się w żadnej z definicji wskazanych w katalogu obiektów budowlanych ujętych w art. 29 P.b., a zatem ich realizacja wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta skutkowała wdrożeniem przez organ pierwszej instancji procedury legalizacyjnej z art. 48 P.b. Podkreślono, że przepis art. 48 ust. 1 P.b. ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego, a zatem w przypadku wystąpienia przesłanek faktycznych wskazanych w tym przepisie organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać postanowienie wstrzymujące budowę obiektu budowlanego. Natomiast przepisy art. 50-51 P.b. regulują postępowanie naprawcze, a nie legalizacyjne i do zastosowania tego trybu konieczne jest ustalenie, że roboty budowlane wykonano w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 P.b., czyli w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49f P.b. Wskazano, że analiza ekspertyzy technicznej dołączonej do akt sprawy, zawierającej m.in. opis konstrukcji, przekroje budynku wraz z dokumentacją fotograficzną, potwierdza techniczną możliwość ewentualnej rozbiórki samowolnie zrealizowanej nadbudowany i rozbudowy bez zagrożenia dla pozostałej legalnie istniejącej części obiektu. Przy czym wyjaśniono, że na tym etapie procesu legalizacji w trybie art. 48 ust. 1 P.b. organy nadzoru budowlanego nie dokonują oceny zasadności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, ponieważ jest to wstępna faza tego postępowania, która uzależnia jego dalszy przebieg od wniosku inwestora o legalizację samowolnie wykonanych części obiektu. W skardze do tut. Sądu inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego pozwalającego na jednoznaczną identyfikację rodzaju wykonywanych robót jak też faktycznego rodzaju inwestycji jaka przez skarżącego była prowadzona; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wydanego postanowienia i w konsekwencji tego niewskazanie powodów, dla których inwestycja w części nie miałaby stanowić odbudowy lub w części wiaty, której budowa nie wymaga pozwolenia a wyłącznie zgłoszenie; - art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędne zastosowanie i tym samym przyjęcie, że dla wszelkich wykonywanych przez skarżącego prac właściwy był tryb opisany w tym przepisie, a tryb opisany w art. 50 P.b. nie mógł być w tym wypadku stosowany. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. W uzasadnieniu wniesionej skargi podkreślono, że skarżący wykonywał w obrębie istniejącego obiektu prace budowlane, ale organy nie wyjaśniły, dlaczego uznały, że prace te polegały na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku. Wskazano, że zrealizowana część "nowego" obiektu z dwóch stron nie posiada zabudowanych ścian. Jednocześnie z treści protokołu kontroli wynika, że prace budowlane wykonano w celu uporządkowania kwestii związanych z lokalem oraz poprawy warunków pracy. Wyjaśniono, że skarżący nie posiada wiedzy specjalistycznej i nie mógł dokonać odpowiedniej kwalifikacji rodzaju wykonywanych robót. Natomiast organy nie rozważyły, czy część zrealizowanej inwestycji, posadowiona na słupach i nieposiadająca ścian, faktycznie nie stanowi wiaty, a w takim przypadku zastosowanie trybu opisanego w art. 48 P.b. byłoby wyłączone. Niezależnie od powyższego, w kontekście prowadzonego równolegle postępowania legalizacyjnego podniesiono, że fundament na jakim posadowione są słupy od strony sąsiadującej nieruchomości był zrealizowany w miejscu, gdzie uprzednio znajdował się budynek. Potwierdza to także znajdujące się w aktach oświadczenie, którego prawdziwości na żadnym etapie postępowania organy nie kwestionowały. Zatem w ocenie skarżącego należało rozważyć, czy skarżący nie odbudowywał istniejącego uprzednio budynku zwłaszcza, że poprzednio istniejący w tym miejscu budynek był niższy, a zatem faktycznie mogły być wykonywane w tym wypadku prace związane z odbudową - do wysokości istniejącego poprzednio budynku oraz nadbudową - w istniejącym budynku oraz w odbudowywanym budynku. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie WINB o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącego w ustawowym terminie. Jednakże zażalenie to zawiera brak formalny, albowiem nie zostało ono podpisane. Podnieść należy, że zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Zażalenie jako podanie powinno zatem spełniać wymogi formalne określone w art. 63 § 2 k.p.a., tj. powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W myśl natomiast art. 63 § 3 k.p.a., podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Stosownie zaś do 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zatem rozpoznanie zażalenia pomimo braku podpisu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, że stosownie do art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zaś, że uruchomienie kompetencji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy bez odwołania jest działaniem dotkniętym wadą, z reguły uznawaną nawet za wadę kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10). Brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania powoduje niemożność rozpoznania go przez organ administracji. Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1252/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 736/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3369/21, podobnie w piśmiennictwie - zob. m.in. B. Adamiak, Komentarz do art. 128, pkt 4 (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, wyd. el. Legalis; K. Glibowski, Komentarz do art. 128, pkt III.5 (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, wyd. el Legalis). Zatem organ, do którego wpływa zażalenie, w tzw. postępowaniu wstępnym, zobowiązany jest przede wszystkim do zbadania, czy spełnia ono wszystkie formalne wymagania określone przez przepisy prawa, w tym czy jest przez wznoszącego go podpisane. Zażalenie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest skutecznie bowiem wniesionym środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zażalenie skarżącego (datowane na 30 stycznia 2025 r.) na postanowienie PINB z 20 stycznia 2025 r. w przedmiocie wstrzymania rozbudowy i nadbudowy budynku handlowo-usługowego, przesłane do organu pocztą, zawiera wprawdzie wskazanie osoby, od której pochodzi i jej adres, jak również określa czego dotyczy, niemniej jednak nie zostało przez skarżącego podpisane. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ, w myśl art. 64 § 2 k.p.a., wezwał skarżącego do usunięcia braku formalnego złożonego zażalenia poprzez jego podpisanie. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ odwoławczy rozpoznał złożone przez skarżącego zażalenie, mimo istniejącego braku formalnego tego podania, jakim jest brak podpisu składającego zażalenie. Zatem rozpoznanie przez WINB zażalenia, pomimo braku podpisu formalnego, nastąpiło z naruszeniem art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 63 § 3 k.p.a. W związku z tym zaskarżone postanowienie należało uchylić. Jednocześnie w tych okolicznościach Sąd nie mógł się odnieść do zarzutów odnoszących się do podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wezwie skarżącego do uzupełnienia braku formalnego zażalenia, a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie powyższe rozważania Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis od skargi, wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) oraz wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.