II SA/Ol 254/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę. Decyzją z dnia 2 grudnia 2010 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w B. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako K.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zawieszenia A.Z w czynnościach służbowych w okresie od dnia 21 listopada 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 473/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia 13 lutego 2009 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję personalną Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie zawieszenia A.Z. w czynnościach służbowych za wskazany wyżej okres. Sąd zarzucił bowiem, że nie wykazano celowości zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych ze względu na dobro postępowania lub dobro służby. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał za nieprawidłową decyzję organu pierwszej instancji, gdyż nie odniesiono się w niej do celowości zawieszenia funkcjonariusza z uwagi na przesłanki wymienione w art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji stwierdził, że strona od dnia 23 maja 2009 r. nie jest już funkcjonariuszem Służby Więziennej i nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki przewidziane w art. 94 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) upoważniające organ do wydania decyzji merytorycznej. Wobec powyższego postępowanie w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Dyrektor Aresztu Śledczego wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. to sytuacja, w której odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna umożliwiająca załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W złożonym odwołaniu A.Z, zarzucił powyższej decyzji naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. art. 6, 7, 8, 9 K.p.a. Wywiódł, że organ pierwszej instancji wadliwie ocenił stan faktyczny i wbrew treści powołanego wyżej wyroku Sądu nie rozważył zastosowania w sprawie art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r., lecz powołał przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Zdaniem odwołującego się, organ pierwszej instancji powinien był zakończyć wszczęte z urzędu postępowanie uwzględniając fakty istniejące w okresie 21 listopad 2008 r. - 31 grudzień 2008 r. w czynnościach służbowych. Wskazał ponadto, że wbrew art. 107 § 3 K.p.a. i treści wyroku WSA w Olsztynie, Dyrektor Aresztu Śledczego nie podał w uzasadnieniu decyzji zasadności przesłanek zawieszenia odwołującego się w czynnościach służbowych w powyższym okresie. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. decyzją z dnia 28 stycznia 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że Dyrektor Aresztu Śledczego w B., wydając decyzję z dnia 8 listopada 2010 r., wykonał dyspozycję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zawartą w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r., zobowiązującą organ do ponownego rozpoznania sprawy oraz wydania decyzji administracyjnej. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postępowanie w przedmiocie zawieszenia odwołującego się w obowiązkach służbowych w okresie od 21 listopada 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. powinno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ odwoławczy wyjaśnił, że celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy prawa materialnego wobec określonego podmiotu przez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę, upoważniający lub zobowiązujący organ do podjęcia decyzji. W niniejszej sprawie odpadł przedmiot orzekania, gdyż od dnia 23 maja 2009 r., tj. od dnia zwolnienia odwołującego się ze służby, nie jest on już funkcjonariuszem Służby Więziennej. W złożonej skardze A.Z. stwierdził, że fakt, iż nie jest już funkcjonariuszem Służby Więziennej nie czyni postępowania w sprawie zawieszenia w obowiązkach służbowych bezprzedmiotowym. Zarzucił, że organy obu instancji naruszyły art. 7 - art. 10 § 1 i art. 11 K.p.a. W jego ocenie, postępowanie było bowiem prowadzone w sposób naruszający obowiązujące przepisy prawa, nie pogłębiający zaufania do organów administracji, bez dbałości, aby skarżący nie poniósł szkody i bez powiadamiania go o podejmowanych czynnościach. Ponadto, organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, w szczególności przyczyn i podstaw zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Błędnie też, zdaniem skarżącego, uznały, że stan faktyczny sprawy uzasadniał umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżący wywiódł, że fakt, iż nie jest już funkcjonariuszem Służby Więziennej, był bez znaczenia w sprawie. Skoro bowiem organ administracji wszczął z urzędu postępowanie, to powinie był je merytorycznie zakończyć. Ponadto, organ powinien był odnieść się do treści wyroków WSA i art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r., a następnie ocenić zasadność zastosowanie tego przepisu w sprawie. Skarżący stwierdził, że w sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości, lecz o bezzasadności prawa lub obowiązku strony. Zaskarżoną decyzją naruszono zatem art. 105 § 1 K.p.a. Skarżący zarzucił też, że uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie odpowiadają wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a. W jego ocenie, powyższe naruszenia winny skutkować stwierdzeniem nieważności obu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Dodał, że pismem z dnia 3 stycznia 2011 r. zawiadomił skarżącego o możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący nie wniósł uwag i żadnych wniosków dowodów. W dniu 6 lipca 2011 r. skarżący złożył wniosek o wyłączenie sędziów WSA w Olsztynie: sędzi NSA Janiny Kosowskiej, sędziów WSA: Marzenny Glabas, Alicji Jaszczak-Sikory, Bogusława Jażdżyka, Beaty Jezielskiej, Tadeusza Lipińskiego, Katarzyny Matczak, Adama Matuszaka, Hanny Raszkowskiej, Zbigniewa Ślusarczyka, Andrzeja Błesińskiego, Zofii Skrzyneckiej, Wiesławy Pierechod oraz referendarzy sądowych: Agnieszki Bińczyk i Krzysztofa Nesteruka, którzy brali udział w prowadzonych wcześniej postępowaniach dotyczących spraw skarżącego w niniejszej sprawie, który został rozpoznany postanowieniem tut. Sądu z dnia 22 sierpnia 2011 r., oddalając wniosek o wyłączenie oznaczonych sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 października 2011 r. (sygn. I OZ 754/11) oddalił zażalenie skarżącego na powyższe postanowienie. W dniu 17 listopada 2011 r. skarżący złożył kolejny wniosek o wyłączenie sędziów WSA w Olsztynie: sędziów NSA Janiny Kosowskiej i Włodzimierza Kędzierskiego, sędziów WSA: Marzenny Glabas, Alicji Jaszczak-Sikory, Bogusława Jażdżyka, Beaty Jezielskiej, Tadeusza Lipińskiego, Katarzyny Matczak, Adama Matuszaka, Hanny Raszkowskiej, Zbigniewa Ślusarczyka, Andrzeja Błesińskiego, Zofii Skrzyneckiej, Wiesławy Pierechod, Renaty Kanteckiej i Tadeusza Piskozuba oraz referendarzy sądowych: Agnieszki Bińczyk i Krzysztofa Nesteruka, gdyż skarżący domagał się ich wyłączenia wcześniejszymi wnioskami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie jest bezsporne, że decyzją personalną z dnia 20 listopada 2008 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w B. zawiesił starszego strażnika działu ochrony A.Z. w czynnościach służbowych na okres od dnia 21 listopada 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. z jednoczesnym zawieszeniem wypłaty 50% należnego uposażenia. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. decyzją z dnia 13 lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez A.Z. na powyższą decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, tut. Sąd wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 473/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od organu drugiej instancji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd stwierdził bowiem, że nie została należycie wyjaśniona kwestia celowości zawieszenia ze względu na dobro postępowania dyscyplinarnego lub dobro służby. Ponadto zauważył, że okoliczności te i ich wpływ na możliwości pełnienia służby powinny być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Nie jest również kwestionowane, że z dniem 23 maja 2009 r. skarżący został zwolniony ze służby w Służbie Więziennej. Kwestią sporną jest natomiast prawidłowość umorzenia postępowania po ponownym rozpoznaniu sprawy i wydaniu decyzji w sprawie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na okres od dnia 21 listopada 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. Przyznać należy skarżącemu rację, że co do zasady, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, co wynika wprost z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.). Należy jednak zauważyć, że wynikający z tego przepisu bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do oceny prawnej i wytycznych sądu co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. W niniejszej sprawie przesądzające znaczenie, wbrew stanowisku skarżącego, ma fakt zwolnienia skarżącego ze służby w Służbie Więziennej. Okoliczność ta wyklucza stosowanie wobec A.Z. przepisów ustawy o służbie więziennej i tym samym odbiera organom prawną możliwość wydania w tej sprawie decyzji merytorycznej. Dodatkowo podnieść należy, że w dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. nr 79, poz. 523). Zgodnie z art. 268 ust. 1 tej ustawy sprawy ze stosunku służbowego określone w art. 217 ust. 2, tj. m.in. zawieszanie w czynnościach służbowych, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie niniejszej ustawy. W dniu wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. 2 grudnia 2010 r., obowiązywała już nowa ustawa o Służbie Więziennej. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 2 tej ustawy funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe albo postępowania dyscyplinarnego. Skoro skarżący nie był już funkcjonariuszem Służby Więziennej, to nie istniał stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji na podstawie cytowanego przepisu. W tej sytuacji, prawidłowo organ pierwszej instancji zakończył postępowanie wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie przez organ administracji publicznej należącej do jego właściwości indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Co do zasady organ administracji publicznej załatwia zatem sprawę wydając decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, tj. ustala sytuację prawną strony, czyli decyduje władczo o przyznaniu stronie praw lub nałożeniu na nią obowiązków, określonych w przepisach prawa materialnego, w ustalonym stanie faktycznym. Brak m.in. okoliczności faktycznej, stanowiącej zgodnie z hipotezą normy prawa materialnego podstawę do orzeczenia co do istoty, uniemożliwia wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W takiej sytuacji organ administracji ma obowiązek umorzenia postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Dalsze jego prowadzenie byłoby bowiem bezcelowe, a ewentualne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty - wadliwe. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola postępowania administracyjnego nie potwierdziła zasadności zarzutów naruszenia wskazanych w skardze zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a także zaniechania zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wadliwego uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji. Wskazać należy, że organ pierwszej instancji w zawiadomieniu z dnia 8 listopada 2010 r. poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o prawie zgłoszenia wniosków, uwag i dowodów w sprawie, w zakreślonym terminie. Organ odwoławczy również zapewnił skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu (vide pismo z dnia 3 stycznia 2011 r.). Skarżący nie skorzystał z tego prawa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania prawidłowej decyzji. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji spełniają natomiast wymogi zawarte w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy nie zaistniała zatem żadna z wymienionych w hipotezie art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi okoliczności, która uzasadniałaby uchylenie skarżonej decyzji, a tym bardziej kwalifikowane naruszeniem prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić. Skarżący przed rozprawą w dniu 17 listopada 2011 r. złożył wniosek o wyłączenie sędziów WSA w Olsztynie, których wyłączenia domagał się już w rozpoznanym wniosku z dnia 6 lipca 2011 r., a ponadto wniósł o wyłącznie: sędziego NSA Włodzimierza Kędzierskiego i sędziów WSA Renaty Kanteckiej i Tadeusza Piskozuba. Odnosząc się do powtórnego wniosku o wyłączenie sędziów tut. Sądu, należy pełni podzielić pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt I OW 70/11. W postanowieniu tym NSA stwierdził, że kolejne żądanie wyłączenia sędziów, w którym nie przytoczono żadnych okoliczności mogących w jakikolwiek sposób wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziów, nie jest wnioskiem, o którym mowa w art. 19 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie wymaga rozpoznania. NSA ocenił, że takie postępowanie nie stanowi korzystania z przysługujących stronie uprawnień procesowych, ale jest działaniem obliczonym na podważenie autorytetu sądu jako takiego. Z tych względów Sąd postanowił pozostawić w aktach sprawy pismo z dnia 17 listopada 2011 r. Natomiast w części dotyczącej sędziów WSA: sędziego NSA Włodzimierza Kędzierskiego oraz sędziów WSA Renaty Kanteckiej i Tadeusza Piskozuba, Sąd postanowił przedstawić wniosek skarżącego Przewodniczącemu Wydziału celem nadania dalszego biegu.