II SA/Ol 254/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z 4 listopada 2021 r. Starosta O. (dalej: organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku R.K. (dalej: skarżący), na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej u.g.n.), ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 64.540 zł za prawo własności nieruchomości [...] , przejętej z mocy prawa na własność gminy S., wydzielonej w ramach podziału geodezyjnego, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy S. z 18 marca 2020 r. jako teren przeznaczony na poszerzenie istniejącej drogi [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) i z tego względu podlega ocenie organów jak każdy innych środek dowodowy. Zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do obowiązku organów należy ocena operatu szacunkowego pod kątem doboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych. Ocena ta opiera się na weryfikacji cech, którą organ może przeprowadzić we własnym zakresie. Operat powinien zatem zawierać precyzyjne wskazania, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania, ich podobieństwo nie może bowiem budzić wątpliwości. Zarówno strona, jak i organy oraz sąd administracyjny, muszą mieć możliwość skonfrontowania, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście do siebie podobne. Z tego względu biegły powinien podać argumentację wskazującą na właściwy dobór nieruchomości, ustalić istotne cechy różniące nieruchomości, szczegółowo je opisać oraz właściwie ustalić wagi przypisane określonym cechom. Organ nie jest zwolniony od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy do wyceny oraz przyjętych przez niego metody i techniki szacowania. W świetle powyższego, pełnomocnik stwierdził, że w operacie, będącym podstawą ustalenia odszkodowania, poza powierzchnią i położeniem w określonym obrębie, nie podano żadnych innych cech nieruchomości porównawczych. W tabeli zawartej w piśmie z 11 października 2021 r., oprócz danych zawartych w operacie, podano numer aktu notarialnego oraz lakoniczny opis nieruchomości sprowadzający się do stwierdzenia, że stanowią one tereny dróg publicznych. Zarzucono, że na podstawie tych danych nie można zweryfikować konkretnego położenia nieruchomości porównawczych i tym samym nie można zweryfikować, czy są podobne ze względu na położenie - która to cecha jest istotną cechą wpływającą na podobieństwo nieruchomości. Zdaniem pełnomocnika, cechą uwzględnioną w wycenie powinno być ponadto położenie w sąsiedztwie nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-przemysłowym z uwagi na fakt, że oszacowana działka położona jest właśnie w bezpośrednim sąsiedztwie tego rodzaju nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: organ odwoławczy), decyzją z 14 lutego 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, po przytoczeniu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555; dalej: rozporządzenie RM), wskazał, że rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przy stosowaniu tej metody do porównań przyjmuje się z właściwego rynku nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W celu wyodrębnienia takich nieruchomości biegły ustalił, że szacowana działka wydzielona została jako tereny drogi publicznej - teren przeznaczony na poszerzenie istniejącej drogi. Przed wydzieleniem, działka stanowiła teren niezabudowany, porośnięty roślinnością trawiastą, a jej sąsiedztwo stanowią tereny niezabudowane oraz rozwijająca się zabudowa przemysłowo-usługowa, a także droga ekspresowa. Rzeczoznawca przeprowadził analizę lokalnego rynku, odnotowując kilkanaście transakcji nieruchomościami drogowymi, których średnia cena kształtowała się na poziomie 24 zł/m2. Z uwagi na ograniczoną liczbę transakcji, do analizy przyjęto te, które były przedmiotem sprzedaży w okresie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określono wartość nieruchomości. Rzeczoznawca stwierdził, że w związku z tym, że przeznaczenie wycenianej działki stanowi teren drogi publicznej, a także możliwe jest określenie wartości rynkowej przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi, wartość rynkową określił dla aktualnego sposobu użytkowania, będącego tożsamym z alternatywnym sposobem użytkowania wynikającym z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny. W oparciu o analizę rynku, preferencji kupujących, biegły ustalił cechy i ich wagi mające wpływ na poziom cen transakcyjnych terenów o charakterze drogowym, tj.: lokalizacja ogólna (50%), lokalizacja szczegółowa (30%) i inne cechy (20%). Dokonał również charakterystyki (skali) przyjętych cech rynkowych i uznał, że badany poziom cen jest stabilny. W oparciu o powyższe ustalił wartość 1 m2 gruntu na kwotę 35,00 zł. Wartość rynkowa gruntu wyniosła 64.540 zł. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy operat szacunkowy należy uznać za wiarygodny dowód w sprawie, a przyjęte przez rzeczoznawcę założenia i zastosowaną metodologię wyceny gruntów za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa materialnego. Pod względem formalnym spełnia on także wymogi opisane w § 56 rozporządzenia RM. Organ odwoławczy nie uznał przy tym za zasadne zarzutów zawartych w odwołaniu. Stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, iż opinia i tabela zawarte w piśmie z 11 października 2021 r. nie zawierają wystarczającego opisu nieruchomości, na podstawie którego można zweryfikować, czy nieruchomości podobne mają położenie podobne do szacowanej. Rzeczoznawca podał bowiem dane określające nieruchomości podobne, tj.: datę transakcji, numer aktu notarialnego, położenie, opis nieruchomości (cel nabycia lub przeznaczenie w planie miejscowym), powierzchnię, cenę transakcyjną i cenę jednostkową. W szczególności cel nabycia lub przeznaczenie nieruchomości podobnych wskazuje na właściwy ich dobór. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy stwierdził, że również zarzut dotyczący niemożności, z uwagi na lakoniczny opis, zweryfikowania konkretnego położenia nieruchomości nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa, bowiem te nie wymagają wskazywania dokładnego położenia umożliwiającego stronie precyzyjne zlokalizowanie nieruchomości. Odnosząc się do stanowiska strony, że położenie w sąsiedztwie nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-przemysłowym powinno być jedną z przyjętych cech, organ odwoławczy wskazał natomiast, że porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów, lecz wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów. Rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Weryfikacja opinii w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę zasad i norm dokonanej przez niego w operacie wyceny, na mocy przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n. jest możliwa tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców. Jeśli zatem skarżący miał zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego mógł wystąpić o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych lub też przedłożyć kontroperat, co nakładałoby na organy obowiązek odniesienia się do niego i zbadania, czy wynikają z niego inne dane, podważające prawidłowość dotychczasowego operatu. Z możliwości tych skarżący jednak nie skorzystał. W skardze na powyższą decyzję, pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności tego, czy nieruchomości dobrane przez rzeczoznawcę mają charakter nieruchomości podobnych ze względu na cechę "położenia", a w konsekwencji wadliwe przyjęcie przez organ, że operat szacunkowy spełnia kryteria do ustalenia na jego podstawie odszkodowania. Mając na uwadze powyższe wniósł o jej uchylenie oraz obciążenie organu odwoławczego kosztami postępowania. W uzasadnieniu, przytaczając ponownie argumentację zawartą w odwołaniu, pełnomocnik skarżącego powtórzył podniesione uprzednio zarzuty co do operatu szacunkowego, a dotyczące braku możliwości zweryfikowania prawidłowości doboru nieruchomości przyjętych do porównania pod względem ich położenia oraz przeznaczenia. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodał, że opisanie wycenianej nieruchomości na poziomie preferowanej lokalizacji szczegółowej uwzględnia sąsiedztwo terenów o przeznaczeniu inwestycyjnym, o czym rzeczoznawca wspomniał w piśmie z 11 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu sąd stwierdzi, że nie narusza on prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności to obowiązany jest skargę oddalić. W niniejszej sprawie skarga podlega oddaleniu. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia prawa, które uzasadniłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 98 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod poszerzenie istniejących dróg publicznych przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, tak jak miało to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, na wniosek właściciela - odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Odpowiednio stosuje się przepis art. 134 u.g.n., w myśl którego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu jej wartości uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą to opinię rzeczoznawca przedstawia w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). W świetle art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W ocenie organu odwoławczego, sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy należy uznać za wiarygodny dowód w sprawie, a przyjęte przez rzeczoznawcę założenia i zastosowaną metodologię wyceny gruntów za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Sąd tę ocenę podziela. Wskazać należy, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie operatu przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Takich uchybień nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Przedmiotem wyceny była działka wydzielona pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej. Jak wynika z operatu szacunkowego, z uwagi na znalezienie kilkunastu transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym podobnych do wycenianej działki, rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności tej działki w podejściu porównawczym, stosując metodę korygowania ceny średniej. Analizie poddano transakcje z rodzajowo i obszarowo określonego rynku, przyjmując informacje o cenach transakcyjnych pochodzące z umów zawartych w formie aktów notarialnych. Dane nieruchomości w tym przedmiocie zostały przedstawione w tabelach zawartych w operacie oraz w pismach rzeczoznawcy z 11 października 2021 r. i 24 stycznia 2022 r. Informacje przedstawione przez rzeczoznawcę uznać należy za wystarczające do zweryfikowania tożsamości nieruchomości porównawczych, w tym w zakresie położenia i przeznaczenia. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, brak jest podstaw prawnych do określenia w operacie dokładnego położenia nieruchomości umożliwiającego jej precyzyjne zlokalizowanie. Wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania znajdują się natomiast w zakreślonym obszarze analizowanym i mają drogowy charakter. W operacie rzeczoznawca wskazał również przyczyny wyboru określonych cech nieruchomości, wyjaśniając, że na podstawie analizy rynku, preferencji kupujących, uznał, iż na wartość nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących tereny o charakterze drogowym największy wpływ mają takie cechy jak lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa i inne cechy. Podkreślić należy, że ustalenie rodzaju tych cech zależy w konkretnym przypadku od oceny rzeczoznawcy posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Rzeczoznawca określił też skalę ocen dla poszczególnych cech rynkowych oraz ustalił wagi tych cech (odpowiednio 50%, 30%, 20%), wskazując podstawę tych ustaleń. Następnie przedstawił zestawienie nieruchomości wycenianej ze skrajnymi obiektami porównawczymi, wskazał zakresy współczynników korygujących i w oparciu o powyższe, określił wartość rynkową prawa własności wycenianej nieruchomości, przyjmując do wyceny cenę za m2 w wysokości odpowiadającej najwyżej cenie uzyskanej na analizowanym rynku. Jak bowiem wynika z operatu w przyjętej skali ocen wyróżnione cechy w przypadku wycenianej nieruchomości uzyskały najwyższą ocenę (odpowiednio preferowana, preferowana, korzystna). Zestawienie nieruchomości podobnych w aspekcie cech rynkowych i przyjętej skali ocen zawarte zostało natomiast w piśmie rzeczoznawcy z 11 października 2021 r. Odnosząc się do uwag pełnomocnika skarżącego dotyczących konieczności uwzględnienia przy wycenie położenia szacowanej działki w sąsiedztwie nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-przemysłowym, wskazać należy, że w piśmie z 11 października 2021 r. rzeczoznawca wyjaśnił, iż cecha ta została uwzględniona w ramach cech lokalizacji na poziomie preferowanym [lokalizacja w bliskiej odległości od granic miasta powiatowego oraz ośrodka gminnego lub usytuowanie w granicach administracyjnych ośrodka gminnego (lokalizacja ogólna), a także położenie na terenie zwartej/rozwijającej się zabudowy (lokalizacja szczegółowa)]. Nieruchomość wyceniana została oceniona najwyżej pod względem lokalizacji ogólnej i szczegółowej, a zatem zostało uwzględnione sąsiedztwo terenów o charakterze inwestycyjnym. Szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag, czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają natomiast bezpośredniej kontroli organów, czy sądów administracyjnych. Te kwestie, zgodnie bowiem z art. 157 ust. 1 u.g.n., mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jak zauważył natomiast organ odwoławczy, skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wystąpił o taką ocenę. Nie przedłożył również kontroperatu, który pozwoliłby w obiektywny sposób zakwestionować dokonany w niniejszej sprawie sposób wyceny nieruchomości. W konsekwencji, brak jest podstaw do podważenia prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy słusznie przyjęły, że sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy to wiarygodny i wystarczający dowód w celu określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości. Zawiera bowiem wymagane przepisami elementy, został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach u.g.n. oraz rozporządzeniu RM i nie został skutecznie podważony obiektywnym przeciwdowodem. W konsekwencji organy administracyjne, opierając się na dokonanej w tym operacie wycenie, nie naruszyły przepisów k.p.a. dotyczących wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego, organ odwoławczy poddał przedmiotowy operat analizie i oceniając na podstawie art. 80 kpa jego wartość dowodową uznał, iż jest on dowodem wiarygodnym. Ustosunkował się również do zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego zarzutów skarżącego podważających prawidłowość ustaleń dokonanych w tym operacie. W warunkach niniejszej sprawy zarzuty podniesione w skardze okazały się zatem nieuzasadnione. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.