II SA/Ol 256/14

Dnia 6 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi spółki A na decyzję Głównego Inspektora z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Głównego Inspektora na rzecz skarżącej kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Spółkę A, zwaną dalej "Spółką", karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że w dniu "[..]" w "[...]" przeprowadzono kontrolę drogową autobusu m-ki "[...]" o nr rej. "[...]", którym Spółka wykonywała regularny międzynarodowy przewóz drogowy osób na linii z "[...]" do "[...]". W wyniku tej kontroli stwierdzono, że autobus nie odpowiadał warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób, gdyż nie posiadał bocznej tablicy kierunkowej w związku z czym, stwierdzono naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu autobusem, który nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Organ pierwszej instancji przywołał stanowisko kontrolowanej Spółki, że przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009, nie zobowiązują przewoźnika do stosowania tablic kierunkowych bocznych. Zdaniem Spółki tablica boczna kierunkowa wymagana będzie w regularnym transporcie międzynarodowym dopiero po dniu 1 stycznia 2017 r., a ponadto obecnie produkowane autokary nie są przystosowane do umieszczania w nich tablic bocznych. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wyjaśnienia strony nie miały wpływu na treść decyzji. Zgodnie bowiem z § 21 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U z 2003 r. Nr 32 poz. 262 ze zm.), autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe: czołową i boczną. Naruszenie tego obowiązku, stosownie do art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 2.5.1 załącznika do tej ustawy, zagrożone zostało karą pieniężną w wysokości 5.000 zł. Organ nie podzielił też poglądu Spółki, że regularna komunikacja międzynarodowa nie jest regularną komunikacją publiczną. W złożonym odwołaniu Spółka podniosła, że tablice boczne nie wchodzą w zakres wymaganych warunków technicznych z uwagi na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Tablice boczne należało więc traktować jako dodatkowe wyposażanie autobusu. Dodała, że autobusy w transporcie międzynarodowym nie są objęte obowiązkiem posiadania takich tablic. W ramach regularnych przewozów międzynarodowych osób stosuje się bowiem przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009, które nie nakładają na przewoźnika obowiązku stosowania tablic kierunkowych bocznych. Powołane natomiast przez organ pierwszej instancji przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz art. 18 ust 1 pkt 13 oraz art. 21 ust 1, dotyczą regularnej komunikacji publicznej, którą komunikacja międzynarodowa (nawet regularna) nie jest. Odwołująca się dodała, że zgodnie z art. 90 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, transport międzynarodowy regularny traktowany będzie jako transport publiczny dopiero od 1 stycznia 2017 r. Wówczas dopiero wymagana będzie tablica boczna kierunkowa w regularnym transporcie międzynarodowym. Decyzją z dnia "[...]" Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173, z późn. zm.). Stosownie zaś do art. 18b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, do przewozu używane winny być wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. W ust. 2 pkt 1 tego art. przewidziano natomiast, że podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się m.in. używania do przewozu autobusów nieodpowiadających wymaganym, ze względu na rodzaj przewozu, warunkom technicznym. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe: czołową i boczną, przy czym autobus kursujący na linii oznaczonej numerem lub literą również w tylną i wewnętrzną. Zgodnie z art. 4 pkt 22 lit. o ustawy o transporcie drogowym przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz m.in. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. W myśl natomiast art. 66 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez "warunki techniczne" rozumie także wyposażenie pojazdu. Konsekwencją zaś wykonywania przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego nakładana jest kara pieniężna w wysokości 5.000 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że podczas kontroli drogowej w dniu "[...]" wykonywany był międzynarodowy regularny przewóz osób na trasie "[...]" w imieniu i na rzecz Spółki autobusem, który nie odpowiadał warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób, gdyż nie posiadał tablic kierunkowych bocznych. Organ odwoławczy wskazał, że skoro w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia określono wymagania dotyczące warunków technicznych, jakie powinien spełniać autobus, np. ilość drzwi, uchwyty, poręcze czy też posiadanie gaśnicy, apteczki, ogumionego koła zapasowego lub tablic kierunkowych, to z tego zestawienia wynika wprost, że warunki dodatkowe, jakie musi spełniać każdy autobus nie są jednorodne i niektóre dotyczą ściśle jego budowy, a inne obowiązku wyposażenia w niezbędne urządzenia i przedmioty. Organ podkreślił, że nie ma uzasadnienia dla rozróżnienia pojęć "warunki techniczne" i "wyposażenie", gdyż ustawodawca tego nie uczynił i w § 18 zawarł wszystkie warunki, jakie musi spełniać autobus. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie wskazane pod lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym odnosi się do warunków technicznych każdego autobusu, w powiązaniu z rodzajem wykonywanego przewozu regularnego. W przepisie tym nie chodzi o każdy warunek, jakim powinien odpowiadać autobus, lecz jedynie o taki, który prawodawca wyraźnie ogranicza do rodzaju wykonywanego przewozu regularnego. Wobec tego, ma on zastosowanie do wszystkich autobusów bez względu na rodzaj wykonywanych przewozów. Tym samym, w stanie faktycznym sprawy, w ocenie organu odwoławczego, doszło do spornego naruszenia. Organ odwoławczy nie podzielił też stanowiska strony, że tablica kierunkowa boczna w regularnym transporcie międzynarodowym będzie wymagana dopiero po dniu 1 stycznia 2017 r. Stwierdził, że zgodnie z § 21 ust. 1 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury każdy autobus komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe. Kontrolowany autobus należy do tej kategorii autobusów i tym samym powinien być wyposażony w boczne tablice kierunkowe. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, przepisów tej ustawy nie stosuje się do regularnego przewozu osób realizowanego w międzynarodowym transporcie drogowym. W tym zakresie zastosowanie mają przepisy ustawy o transporcie drogowym. Odnośnie zaś do zakresu stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009, wyjaśniał, że dotyczy ono wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i nie określa zasad i warunków wyposażenia autobusów czy też autokarów w regularnym transporcie drogowym. Zauważył, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Dodał też, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny i są nakładane w przypadku stwierdzenia naruszenia, w wysokości ściśle określonej w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Podkreślił, że ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej. W złożonej do tut. Sądu skardze Spółka zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza art. 92a ust. 1, 2, 6, art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b ustawy o transporcie drogowym, art. 66 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 18 ust. 1 pkt 13 w zw. z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, a także przepis załącznika nr 3 (l.p. 2.5.1.) do ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne zakwalifikowanie stwierdzonego braku tablicy bocznej kierunkowej jako naruszenia warunków technicznych autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób. Spółka zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i pominięcie faktu, że przedmiotowy autobus nie został wyposażony w miejsce do zamontowania bocznej tablicy kierunkowej oraz art. 6 i 7 k.p.a. przez niewykazanie przez organ w toku postępowania, że powyższe przepisy prawa materialnego upoważniły go do nałożenia kary z tytułu wykonywania transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiadał warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu. W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała na zmianę linii orzeczniczej w sądach administracyjnych odnośnie do kwalifikacji braku umieszczenia tablic kierunkowych jako naruszenia warunków technicznych pojazdu. Zdaniem skarżącej, w sprawie błędnie zakwalifikowano brak tablic bocznych kierunkowych na autobusie jako uchybienie warunkom technicznym. Tablica boczna kierunkowa należy bowiem do wyposażenia pojazdu, gdyż niektóre autobusy nie są nawet fabrycznie przystosowane do umieszczania tablicy bocznej, tak jak przedmiotowy autobus skarżącej Spółki. Jest to więc dodatkowe wyposażenie, bez którego autobus pozostaje nadal sprawny jako całość. Brak tablicy bocznej kierunkowej nie może zostać uznany za brak warunku technicznego, który mógłby przekreślać zapewnienie bezpieczeństwa na drodze, o którym mowa w art. 66 pkt 1-6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą nałożono na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie warunków technicznych, polegające na braku bocznych tablic kierunkowych, zamocowanych wewnątrz lub na zewnątrz pojazdu, w autobusie, którym realizowany był przez Spółkę przewóz osób na międzynarodowej linii regularnej z "[...]". W sprawie jest bezsporne, że kontrolowany przez organ pierwszej instancji w dniu "[...]" w "[...]" autobus m-ki "[...]" o nr rej. "[...]", nie posiadał bocznych tablic kierunkowych, zamocowanych wewnątrz lub na zewnątrz pojazdu. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest prawidłowość zakwalifikowania powyższego braku jako uchybienia, które na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 2.5.1 załącznika do tej ustawy podlega karze 5.000 zł. Organ odwoławczy, powołując się w zaskarżonej decyzji na przepisy: art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b oraz art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym i lp. 2.5.1. załącznika do tej ustawy, art. 66 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisy § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, wywiódł, że powyższy stan faktyczny prawidłowo został zakwalifikowany jako naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób, polegające na wykonywaniu przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, które sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 5.000 zł. Przypomnieć należy, że w myśl art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej powoływanej jako k.p.a., obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie prawne. Zgodnie zaś z § 3 art. 107 uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne decyzji nie może ograniczać się do zacytowania przez organ wydający decyzję treści danego przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę obowiązku zastosowania danego przepisu w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy. Uzasadnienie decyzji winno więc odzwierciedlać stanowisko organu, w tym wykładnię zastosowanych przepisów prawa, aby strona postępowania miała możliwość oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania i zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Powyższe jest szczególnie istotne w przypadku wydawania decyzji, którymi nakładane są na stronę obowiązki lub kary administracyjne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się natomiast do zacytowania treści wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, w tym art. 18b ust. 1 i 2 pkt. 1 lit. b ustawy o transporcie drogowym, nie wyjaśniając w zasadzie, dlaczego w stanie faktycznym sprawy, w ocenie organu, miały one zastosowanie. Wskazać należy, że art. 18b ust. 1 zawiera zasady, według których wykonywane są przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym, natomiast w ust. 2 tego artykułu zawarto zakazy obowiązujące podczas wykonywania tych przewozów. Natomiast jak wynika z bezspornego stanu faktycznego sprawy, kontrolowany autobus wykonywał przewóz regularny w międzynarodowym transporcie drogowym. Skarżąca Spółka podnosiła w odwołaniu, że przywołane przez organ pierwszej instancji przepisy prawa nie mają zastosowania do autobusu, którym wykonywany jest regularny transport międzynarodowy. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany był do przekonującego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska, w szczególności do wyjaśnienia, dlaczego zastosował w sprawie art. 18b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Rolą sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględniając powyższe, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy.