II SA/Ol 257/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 500 zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 10 grudnia 2004 r., nr "[...]", Prezydent Miasta odmówił Z. M. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego garażu na jednostanowiskowy warsztat mechaniki samochodowej w obrębie działki nr 501, położonej w E. przy ul. S. W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że przedmiotowa działka znajduje się w obszarze, który nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego przeanalizowano określone w art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki konieczne do wydania decyzji. Pierwszym warunkiem jest zapewnienie tzw. dobrego sąsiedztwa. W myśl art. 61 ust. l pkt l powołanej ustawy planowana budowa winna stanowić kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu działek sąsiednich z tej samej drogi publicznej. Ustawa nie podaje definicji "działki sąsiedniej", natomiast według interpretacji Ministerstwa Infrastruktury, opublikowanej na stronie internetowej tego Ministerstwa, "przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć działkę posiadającą przynajmniej jedną wspólną granicę z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, aby można było uznać warunek art. 61 ust. l pkt l ustawy za spełniony, działka ta musi posiadać dostęp do tej samej drogi publicznej, rozumiany jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". W świetle tej interpretacji organ pierwszej instancji uznał, że działkami sąsiednimi dla działki objętej wnioskiem są działki nr 470 łącznie z działką nr 469 oraz działka nr 502, które są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz towarzyszącą im zabudową gospodarczo - garażową, a więc istniejącą w sąsiedztwie funkcją jest funkcja wyłącznie mieszkaniowa. Nie daje to podstaw do spełnienia warunku "kontynuacja funkcji" dla wnioskowanego zamierzenia, polegającego na zlokalizowaniu funkcji warsztatowej na działce objętej wnioskiem. Powyższe uniemożliwia wydane decyzji o warunkach zabudowy. Za fakt nie bez znaczenia organ uznał zdecydowany sprzeciw zainteresowanych stron, wskazujących na uciążliwości wnioskowanej funkcji warsztatowej. W złożonym odwołaniu Z. M. zakwestionował przyjętą przez Prezydenta Miasta interpretację pojęcia "dobrego sąsiedztwa" jako zbyt wąską i sprzeczną z opiniami prawników, m.in. prof. Z. N., który stwierdził, że "gdyby działki sąsiednie przecinałaby droga publiczna albo wąski pas lasu czy łąki, to sąsiedztwo już by nie istniało. Blokowałoby to możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że najczęściej ład przestrzenny nie byłby zagrożony inwestycją lokowaną w powyższych okolicznościach". Podał, że w pobliżu przedmiotowej działki znajdują się działki, na terenie których prowadzona jest działalność usługowa w podobnym, a nawet "bardziej uciążliwym" dla funkcji mieszkaniowej, zakresie. Wyjaśnił ponadto, że sprzeciw zgłasza wyłącznie J. C., właściciel działki położonej przy ul. S. Nadmienił, że mimo posiadania do końca 2001 r. tymczasowej zgody na zmianę sposobu użytkowania garażu, już w dniu 14 kwietnia 1999 r. skierował wniosek o dalsze zezwolenie na prowadzenie działalności w tym garażu. Podał również, że na skutek mylnego pouczenia w dniu 26 lipca 2002 r. skierował wniosek o przedłużenie zezwolenia czasowego na użytkowanie garażu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta E., na które jednak nie otrzymał odpowiedzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 stycznia 2005 r., "[...]", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdziło w uzasadnieniu, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera ustawowej definicji działki sąsiedniej. Interpretacja tego pojęcia dokonana przez Ministerstwo Infrastruktury nie jest definicją ustawową i nie posiada mocy obowiązującej. Przepis art. 61 ust. l pkt l powołanej ustawy zawiera dwa pojęcia: "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej". Określając spełnienie warunku przewidzianego tym przepisem należy przyjąć do analizy działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej. Przyjęcie do analizy działek o nr 502 i nr 470 łącznie z działką nr 469 jest zgodne z wymogami ustawowymi. Kolegium oceniło, że organ pierwszej instancji prawidłowo wykonał analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Planowana inwestycja nie spełnia wszystkich przesłanek określonych ustawą i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Kolegium wyjaśniło, że celem art. 61 ust. l pkt l jest utrzymanie ciągłości zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca wprowadził tę zasadę, aby w ciągu działek każda miała podobną funkcję. Kolegium stwierdziło również, że istnienie na osiedlu zabudowy jednorodzinnej wzdłuż ul. S., ul. C., ul. U. i ul. G. budynków posiadających funkcję mieszkalno - usługową nie oznacza, że każdy, kto wystąpi o zmianę sposobu zagospodarowania budynku lub jego części na funkcję usługową na tym osiedlu, uzyska pozytywną decyzję. Do kwestii konfliktu sąsiedzkiego organ odwoławczy nie odniósł się, uznając je za bez znaczenia w sprawie. W złożonej na powyższą decyzję skardze Z. M. powtórzył argumentację odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wskazało w uzasadnieniu, że z uwagi na brak definicji pojęcia działki sąsiedniej, podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l powołanej ustawy. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowi art. 61 ust. I ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z tą regulacją wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.); 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kwestią sporną jest interpretacja pojęcia działki sąsiedniej. Organy administracji obu instancji stanęły na stanowisku, że warunek przewidziany w art. 61 ust. l pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spełniają wyłącznie działki graniczące z działką, objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu poglądu tego nie można uznać za uzasadniony. Przyjęciu tej interpretacji zasady dobrego sąsiedztwa sprzeciwia się bowiem cel art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt l tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Z tego względu, definiując pojęcie działki sąsiedniej, należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Działka sąsiednia jest to więc nieruchomość (lub jej część) położona w okolicy, która stanowi pewną urbanistyczną całość. W pojęciu tym mieści się nie tylko nieruchomość bezpośrednio granicząca z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Granice tego obszaru, stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dokonując wykładni pojęcia działki sąsiedniej należy mieć również na uwadze jego wpływ na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Wąskie ujęcie, rozumiane jako konieczność bezpośredniego sąsiedztwa opartego na wspólnej granicy pomiędzy działkami, znacznie ogranicza wolność zabudowy i tym samym zagospodarowanie terenów pozbawionych planu miejscowego, gdyż zawęża możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie można zapomnieć, że zasada dobrego sąsiedztwa nie jest wartością samą w sobie, którą należy cenić wyżej od prawa podmiotowego właściciela nieruchomości, lecz środkiem ochrony i urzeczywistniania zasady ładu przestrzennego. Ograniczenie prawa własności musi pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie takiego ograniczenia. Przyjęcie przedstawionej wyżej interpretacji zasady dobrego sąsiedztwa nie zagraża prawidłowemu ustaleniu warunków zabudowy i umożliwia zachowanie istniejących układów urbanistycznych w obszarze planowanej inwestycji. Należy więc uznać, że warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie spełniony wówczas, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie walorów architektonicznych przestrzeni. Nie byłoby racjonalne uznanie, że nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. l pkt l ustawy w przypadku, jeżeli między działką zabudowaną a działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, położona jest niezabudowana nieruchomość o parametrach umożliwiających jej zabudowę w przyszłości lub wykorzystanie jej w taki sposób, że zachowana będzie harmonia między działką już zabudowaną a działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe stanowisko jest zbieżne z poglądem prezentowanym w doktrynie (zob. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2004, s. 493 i nast., T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Rozpatrując ponownie sprawę należy zatem ustalić, kierując się przedstawioną wyżej definicją działki sąsiedniej, czy w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej przez skarżącego zmiany sposobu użytkowania spornego garażu w zakresie wskazanym w art. 61 ust. I pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 powołanej ustawy.