II SA/Ol 259/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2004 r. sprawy ze skargi H. K. i P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odstępstw od projektu budowy domu jednorodzinnego - segmentu w zabudowie szeregowej - oddala skargę. Pozostaje poza soporem okoliczność, że decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia 15 października 1999r. przeniesiono pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego - segmentu w zabudowie szeregowej na działce nr 110/8, obręb "[...]" przy ul. "[...]" w O. na rzecz H. i P. K. oraz dokonano zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzono zamienny projekt budowlany. W wyniku postępowania, wznowionego na wniosek D. K., decyzją z dnia 13 października 2000r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 15 października 1999r. w części zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i umorzył postępowanie w tym zakresie. Wskazał, że niezbędne jest doprowadzenie budowy segmentu inwestorów do stanu zgodnego z prawem, co należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Po przekazaniu akt sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta O. organy administracyjne podejmowały szereg rozstrzygnięć, zaś w sprawie tej orzekał również Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w wyroku z dnia 8 kwietnia 2003r. sygn. akt "[...]", uwzględnił skargę sąsiada inwestorów – D. K. -uchylając decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 3 sierpnia 2001 r. Nr "[...]" i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w przedmiocie odstępstw od projektu budowlanego. W uzasadnieniu Sąd wyraził stanowisko, że nie znajduje uzasadnienia w dotychczasowym przebiegu postępowania twierdzenie o braku istotnych odstępstw w realizowanej inwestycji od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym konieczne jest określenie zakresu robót budowlanych wykonanych niezgodnie z obowiązującym prawem i wydania decyzji mającej na celu doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. W sprawie po otrzymaniu akt z Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. decyzją z dnia 30 października 2003r. Nr "[...]", działając na podstawie art. 105 § l Kpa, umorzył postępowanie w sprawie odstępstw od projektu budowy domu jednorodzinnego - segmentu w zabudowie szeregowej należącego do H. i P. K. położonego przy ul. "[...]" w O. W uzasadnieniu wskazał, że budowa domu prowadzona była na podstawie projektu zatwierdzonego decyzją Nr "[...]" z dnia 12 stycznia 1996r. i decyzją Nr "[...]" z dnia 15 października 1999r., która to została przez Wojewodę uchylona decyzją z dnia 13 października 2000r. Na wniosek inwestorów, o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, decyzją z dnia 16 lipca 2001 r. Prezydent Miasta O. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zobowiązując jednocześnie inwestorów do zakończenia pozostałych robót budowlanych w terminie do 31 grudnia 2002r. Skoro inwestor w dniu 4 lipca 2003r. zawiadomił Urząd Miasta O. Wydział Architektury i Budownictwa o wykonaniu robót budowlanych, a organ ten, działając na podstawie art. 54 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie inwestora w oparciu o dziennik budowy i oświadczenie kierownika budowy, postępowanie w sprawie odstępstw od projektu budowy domu jednorodzinnego należało umorzyć. Wyjaśniono, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, iż organ administracji architektoniczne - budowlanej uznał zgodność wykonanego obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z warunkami pozwolenia na budowę oraz obowiązującymi przepisami. Poza tym organy nadzoru budowlanego związane są, znajdującymi się w obiegu prawnym, rozstrzygnięciami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 27 lutego 2004r. Nr "[...]", po rozpatrzeniu odwołania D. K., uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 30 października 2003r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie tej nie zapadła żadna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Wprawdzie organ administracji architektoniczno-budowlanej pismem z dnia 22 lipca 2003r. przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie o zakończeniu budowy lecz tak dokonanego zgłoszenia nie można uznać za prawidłowe, gdyż w tym zakresie wypowiedział się niewłaściwy organ. Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r. organem właściwym do przyjmowania do użytku obiektów budowlanych jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Wskazano także, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien uwzględnić wskazania wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2003r. sygn. akt IV SA 2962/01. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik H. i P. K. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa poprzez zakwestionowanie ważności dokonanego zgłoszenia o zakończeniu robót, art. 54 w zw. z art. 82a ustawy Prawo Budowlane poprzez uznanie, że zawiadomienie o zakończeniu robót było nieważne i nie skuteczne oraz art. 7 ustawy o zmianie ustawy - Prawo Budowlane, poprzez nie uwzględnienie zapisów przepisu przejściowego w tej sprawie. Podniósł, iż inwestorzy w dniu 4 lipca 2003r. wykonali swój ustawowy obowiązek, gdyż zgodnie z art. 54 w zw. z art. 82a Prawa Budowlanego obowiązującego w tej dacie, do użytkowania obiektu można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli ten w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W tej dacie właściwym organem był Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta O. W tym zakresie brak jest podstaw do kwestionowania ważności dokonanego zgłoszenia. Poza tym organ orzekający w decyzji powołał się tylko na zmianę przepisów z dniem 11 lipca 2003r. bez podania konkretnej podstawy prawnej. Przy rozpatrzeniu sprawy pominięto zapis art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r., zgodnie z którym do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu w żadnej formie w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, a co więcej w dniu 22 lipca 2003r. skierował do skarżących pismo, że przyjmuje zgłoszenie o zakończeniu domu mieszkalnego, należało uznać, że obiekt został wykonany zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z warunkami pozwolenia na budowę jak i obowiązującymi przepisami. Z ostrożności wskazano, że w ocenie skarżących decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana, a jest nią pismo z dnia 22 lipca 2003r. Poza tym podniesiono, że strony postępowania nie mogą dotyczyć negatywne konsekwencje niedopełnienia obowiązków przez organ administracyjny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż stosownie do art. 54 ustawy Prawo Budowlane upływ 14 dnia od dokonanego zgłoszenia przypadał w dniu 18 lipca 2003r. i w tym też dniu stosownie do nowelizacji ustawy Prawo Budowlane, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r. właściwym organem stosownie do art. 7 ustawy zmieniającej był powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. To właśnie ta okoliczność była podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji, który uznał się za związany nieważnymi działaniami innego organu i nie podjął działań do których był zobligowany wyrokiem NSA z dnia 8 kwietnia 2003r. Nie jest zasadne twierdzenie skarżących jakoby organ odwoławczy wskazywał na konieczność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Poza tym wskazał, że decyzją z dnia 16 lipca 2001 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności do dnia 31 grudnia 2002r., zaś zgłoszenia dokonano w dniu 4 lipca 2003r. W piśmie uzupełniającym z dnia 8 lipca 2004r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że decyzja z dnia 16 lipca 2001 r. została zmieniona i wyznaczony został nowy termin zakończenia prac na dzień 30 czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że dowolne i niczym nie udokumentowane jest stanowisko organu I instancji, jakoby sprawa odstępstw od projektu budowy domu jednorodzinnego - segmentu w zabudowie szeregowej na działce nr 110/8 obręb "[...]" przy ul. "[...]" w O. została już pośrednio rozstrzygnięta przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, który uznał legalność robót wykonanych przez inwestorów H. i P. K. oraz wyraził zgodę na użytkowanie obiektu poprzez nie wniesienie sprzeciwu od dokonanego w dniu 4 lipca 2003r. zgłoszenia zakończenia robót. W tym miejscu wyjaśnić należy, że Sąd nie podziela argumentu skarżących o skuteczności dokonanego zgłoszenia, co zasadnie zakwestionował organ odwoławczy, gdyż w dniu wypowiedzenia się w tej sprawie przez organ administracji architektoniczno -budowlanej tj. w dniu 22 lipca 2003 r. stosownie do art. 7 ust. l i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy — Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) właściwym organem w tej sprawie był organ nadzoru budowlanego. Rację ma skarżący, czego nie kwestionuje organ odwoławczy, że z uwagi na zapis ust. l ww. przepisu procedura właściwa do rozstrzygnięcia dokonanego zgłoszenia wina nastąpić w oparciu o zapis art. 54 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003r. Jednakże skarżący pomijają milczeniem zapis ust. 4 tego przepisu, z którego wynika, że właściwość organów w zakresie dotyczącym załatwienia spraw, o których mowa w ust. l i 2 określa się na podstawie przepisów ustawy. Zatem od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo Budowlane tj. 11 lipca 2003r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe lecz organem właściwym do jej rozpatrzenia jest już nowy organ, którym stosownie do art. 83 ust. l jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji [zmiana wprowadzona art. l pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy (...)]• Poza tym samo złożenie wniosku w dniu 4 lipca 2003r., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie oznaczało złożenia skutecznego zgłoszenia, gdyż do takiego zgłoszenia winny być dołączone dokumenty w postaci dziennika budowy i oświadczenia kierownika budowy [obowiązek nałożony decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia 16 lipca 2001r.], natomiast z treści samego zgłoszenia wynika, że dokumenty te zostaną dołączone do dnia 20 lipca 2003r, a zatem już po wejściu w życie przepisów nowelizujących ustawę. Poza tym dopiero od daty doręczenia wszystkich dokumentów rozpoczął bieg termin określony w art. 54 ust. 2 do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Wobec powyższego Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że dokonane zgłoszenie nastąpiło z naruszeniem art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał konkretnie ww. przepisu, jednakże uchybienie powyższe nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż uchybienie organu polega jedynie na braku wskazania konkretnej podstawy prawnej mimo istnienia takiej podstawy w przepisach obowiązującego prawa. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego sam fakt braku powołania podstawy prawnej nie może skutkować uchyleniem decyzji, skoro jej merytoryczne rozstrzygnięcie jest prawidłowe i mające oparcie w istniejącym stanie prawnym. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na zakwestionowaniu ważności dokonanego zgłoszenia, a co za tym idzie naruszenie zasady prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli oraz udzielania informacji wskazać należy, że inwestorzy nie są jedynymi stronami postępowania w mniejszej sprawie. Dlatego też organ z urzędu obowiązany jest do przestrzegania zasad postępowania w stosunku do wszystkich stron postępowania. W przypadku natomiast występowania w toku postępowania stron o sprzecznych interesach, należy wyjaśnić, że wskazane normy postępowania muszą mieć zastosowanie w odniesieniu do wszystkich stron. Z tego też powodu skarżący mogą odnieść wrażenie, że w stosunku do nich doszło do naruszenia ogólnych zasad postępowania co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ odwoławczy właściwie uznał, że wobec braku wykonania obowiązku nałożonego wyrokiem NSA z dnia 8 kwietnia 2003r. organ I instancji musi przeprowadzić postępowanie i merytorycznie orzec w przedmiocie odstępstw od projektu budowlanego, gdyż w sprawie tej nie wystąpiła żadna okoliczność świadcząca o bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie. Poza tym wskazać należy na orzecznictwo sądowoadministarcyjne - m.in. stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 16 września 2004r. sygn. akt OSK 674/04, niepublikowany, które Sąd w pełni podziela, że zgłoszenie zakończenia robót budowlanych i brak sprzeciwu nie może być równoznaczne z wyrażeniem zgody na przystąpienie do użytkowania obiektu w sytuacji, gdy w dacie dokonania zgłoszenia zakończenia robót budowlanych nie było już w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na wykonanie tych robót. W przedmiotowej sprawie skarżący powołują się na skuteczność dokonanego zgłoszenia wiedząc jednocześnie, że w dacie dokonania (nieskutecznego) zgłoszenia zakończenia robót budowlanych nie było już w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, w oparciu o który wykonano część inwestycji, jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2003r. przesądził o konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji już tylko z tego powodu zgłoszenia inwestorów nie można by uznać za skutecznie dokonanego, gdyby nie jego nieważność z uwagi na wcześniej wskazane naruszenie prawa. Ponieważ organ I instancji będąc zobowiązany w dacie orzekania treścią art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr.4, poz. 368, ze zm.), do przeprowadzenia ustaleń wskazanych w orzeczeniu tego Sądu, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, właściwie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w oparciu o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed smarni administracyjnymi.