II SA/Ol 26/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. E. i R. E. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 12 września 2012r. do Starostwa Powiatowego w A wpłynęło zgłoszenie A. i R. E., dotyczące zamiaru zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku letniskowego na budynek mieszkalny, na działce o nr geod. "[...]" w obr. A, gmina A. Po rozpatrzeniu zgłoszenia stwierdzono jego niezgodność z przepisami i na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane Starosta A postanowieniem z dnia "[...]", doręczonym stronie w dniu 8 października 2012r., nałożył na zgłaszających obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. W dniu 22 października 2012r. do organu wpłynęło pismo zgłaszających z uzupełnieniami zawierające m.in. postanowienie Burmistrza A z dnia "[...]" odmawiające wydania zaświadczenia R. E. o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku letniskowego na mieszkalny na działce o nr geod. "[...]" w obr. A, Gm. A z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania. Następnie decyzją z dnia "[...]" Starosta A wniósł sprzeciw i nie wyraził zgody na zmianę sposobu użytkowania ww. budynku letniskowego. Organ wskazał, że w uzupełnieniu zgłoszenia strona nie dołączyła wymaganego zaświadczenia Burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku letniskowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XXIII-226/2001 Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 25 kwietnia 2001r. Organ podkreślił również, że ciągłe zamieszkiwanie zgłaszających i uzyskanie stałego meldunku w przedmiotowym budynku nie przesądza o tym, że jest to budynek mieszkalny, skoro z decyzji o pozwoleniu na budowę Nr "[...]" oraz pisma PINB z dnia "[...]" wynika, że jest to budynek letniskowy z przyłączami. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A. i R. E., wskazując, że została ona oparta wyłącznie na postanowieniu Burmistrza Gminy, przez co nie uwzględniono żadnych innych dokumentów oraz regulacji prawnych, co narusza zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 7, 9, 75, 77 § 1 i 106 kpa oraz przepisy innych ustaw, np. art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Strona odwołująca podkreśliła, że w spornym budynku stale zamieszkuje wraz z żoną. Wskazała także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2009r., który według niej określa regulacje prawne przy klasyfikacji budynku jako mieszkalny. Cechą przesądzającą o zakwalifikowaniu budynku do kategorii budynków mieszkalnych jest w ocenie Sądu posiadanie budynku w celach zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych. Strona zarzuciła również, że w uzasadnieniu decyzji nie wspomniano o możliwości ewentualnego zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Burmistrza przez organ odwoławczy. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Wojewody zgłoszenie p. E., dotyczące zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku letniskowego na budynek mieszkalny wraz z uzupełnieniem narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XXIII-226/2001 Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 25 kwietnia 2001r.. Działka, na której znajduje się przedmiotowy budynek zgodnie ze wspomnianym planem przeznaczona jest pod zabudowę rekreacyjno-usługową. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się także funkcję letniskowo-usługową oraz niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Zgłoszona zatem zmiana sposobu użytkowania narusza według organu ustalenia planu miejscowego dla danego terenu. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego narusza ustalenia planu miejscowego. Ponadto Wojewoda podkreślił, że organ rozpatrując zgłoszone zmiany sposobu użytkowania obiektu nie dokonuje kwalifikacji budynku. Wskazano również, że zażalenie p. E. na postanowienie Burmistrza A z dnia "[...]’, dotyczące odmowy wydania zaświadczenia nie jest zagadnieniem wstępnym i jednocześnie przyczyną do zawieszenia niniejszego postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że na gruncie przedmiotowej sprawy inwestor uzyskał w dniu 18 października 2012r. postanowienie Burmistrza odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku letniskowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na ww. decyzję wywiedli A. i R. E.. W ocenie skarżących nie można mówić o naruszeniu art. 71a ustawy Prawo budowlane przez właściciela budynku, który wybudował budynek zgodnie z pozwoleniem Starosty z dnia "[...]", Nr "[...]" i decyzji zmieniającej z dnia "[...]’, w których to decyzjach jest mowa o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego bez określenia usługowy. Strona podkreśliła, że zbudowała rzeczony budynek dla własnych potrzeb i jest to jedyny lokal zaspokajający jej potrzeby lokalowe. Skarżący podnieśli nadto, że wybudowali sporny budynek na podstawie dokumentacji sprawdzonej przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji przy Staroście Powiatowym, a żaden z organów nie wniósł skargi na decyzję i skarżący są zameldowani we własnym domu spełniającym pod względem architektoniczno-budowlanym wszelkie warunki do całorocznego zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżący przedłożyli do Starosty wniosek o zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku letniskowego na mieszkalny na działce o nr geod. "[...]’ w obr. A, gm. A. Organ I instancji wniósł sprzeciw i nie wyraził zgody na zmianę sposobu użytkowania ww. budynku letniskowego. Organ wskazał, że w uzupełnieniu zgłoszenia strona nie dołączyła wymaganego zaświadczenia Burmistrza A o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku letniskowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XXIII-226/2001 Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 25 kwietnia 2001r. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010.243.1623) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji (ust. 3). Stosownie do art. 71 ust. 5 ww. ustawy właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zgodnie zaś z art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Na gruncie niniejszej sprawy Starosta postanowieniem z dnia "[...]", doręczonym stronie w dniu 8 października 2012r., nałożył na zgłaszających obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. W dniu 22 października 2012r. do organu wpłynęło pismo zgłaszających z uzupełnieniami zawierające m.in. postanowienie Burmistrza z dnia "[...]" odmawiające wydania zaświadczenia R.E. o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku letniskowego na mieszkalny na działce o nr geod. "[...]" w obr. A Gm. A z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania. W toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza A ustalono, że działka o nr "[...]’, położona w obrębie A zlokalizowana jest na obszarze (2UT), który został przeznaczony przez plan miejscowy – przyjęty uchwałą nr XXIII-226/2001, pod projektowaną zabudowę rekreacyjno-usługową (pensjonatową). Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono także funkcję letniskowo-usługową oraz niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Z uwagi na powyższe skarżący nie byli w stanie wywiązać się z nałożonego na nich obowiązku uzupełnienia w stosownym terminie zgłoszenia. Nie uzyskali oni bowiem zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku letniskowego na mieszkalny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania. W związku z tym organ w myśl przywołanego już przepisu art. 71 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zobligowany był do wniesienia sprzeciwu wobec zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zmiany sposobu użytkowania budynku nie miały znaczenia argumenty strony, wskazujące, że rzeczony budynek został wybudowany na podstawie obowiązującego pozwolenia na budowę i zgodnie z przepisami odnośnie wymogów architektoniczno-budowlanych. Na wynik niniejszej sprawy nie mogły też mieć wpływu argumenty, iż sporny budynek jest budynkiem całorocznym, a skarżący są w nim zameldowani. Nie może być zatem mowy o naruszeniu wskazywanych przez skarżących zasad kodeksu postępowania administracyjnego czy tez przepisów innych ustaw. Kluczową kwestią jest bowiem to, że skarżący nie dopełnili wymogu ustawowego, przedłożenia zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku letniskowego na mieszkalny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania, przez co organ zobligowany był do wniesienia stosownego sprzeciwu. Podkreślić również należy, że postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]’ Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza z dnia "[...]", znak "[...]" odmawiające wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Skarżący podkreślili, że otrzymali to postanowienie w kilka dni po jego wydaniu i nie skarżyli go do sądu administracyjnego (protokół z rozprawy z dnia 7 marca 2013r., akta sądowe, k. – 43). Nie zaistniała zatem w sprawie przesłanka zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność rozpoznania zagadnienia wstępnego. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.