II SA/Ol 26/14

Dnia 6 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 roku sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty legalizacyjnej - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) za dokonanie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr "[...]" położonego na działce nr "[...]" w miejscowości A, gm. A, należnej do zapłaty przez Z. i S. P. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: W dniu 7 maja 2013 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr "[...]" położonego na działce nr "[...]" w miejscowości A, gm. A. W trakcie przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że do czasu kontroli w poziomie parteru od strony frontowej budynku dobudowano pomieszczenia sieni, łazienki i pokoju. Nad rozbudowaną częścią o wymiarach zewnętrznych 10,10 m x 3,05 m wykonano strop żelbetowy monolityczny. Wykonane z cegły wapienno — piaskowej ściany zewnętrzne grubości 24cm od zewnątrz ocieplono styropianem. Zdemontowano konstrukcję dachową nad istniejącą (starą) częścią budynku. W poziomie stropu, zarówno na istniejącej, jak i na rozbudowanej części budynku, wykonano wieniec żelbetowy o przekroju 24cm x 24cm. Na powyższym wieńcu w poziomie poddasza wymurowano z betonu komórkowego gr. 24cm, od góry zwieńczone wieńcem żelbetowym o przekroju 24cm x 24cm, ścianki kolankowe wraz z rdzeniami żelbetowymi o wysokości 100cm. Nad całością budynku (część istniejąca i część rozbudowana) wykonano nową drewnianą konstrukcję więźby dachowej: murłaty o przekroju 16cm x 16cm, krokwie i jętki o przekroju 7cm x 14cm. Na konstrukcji dachu wykonano poszycie z desek wraz z jednokrotnym pokryciem z papy. Wymurowano nowy komin, od poziomu piwnicy z wyprowadzeniem ponad dach, o wymiarach 44cm x 126cm oraz w poziomie poddasza nadmurowano (wyprowadzono ponad nową połać dachową) istniejący komin. Od strony podwórka, przy tylnej ścianie istniejącej części budynku, w poziomie stropu wykonano taras żelbetowy o wymiarach 5,70m x 2,60m (płyta żelbetowa monolityczna gr. 10 cm z jednaj strony oparta na ścianie budynku z drugiej na trzech slupach żelbetowych). Organ I ustalił również, że w/w rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonali Z. i S. P.. Do robót przystąpili w 1989r. i związane z tym prace budowlane do chwili obecnej realizują bez wymaganego pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. W celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem PINB postanowieniem z dnia "[...]" na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane przy realizacji rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr "[...]" położonego na działce nr "[...]" w miejscowości A, gm. A i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia, w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia: - zaświadczenia Burmistrza A o zgodności w/w budowy z ustaleniami obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowej rozbudowy wraz z opiniami i niezbędnymi uzgodnieniami (wszystkie branże), - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - zgody zarządcy drogi (dz. nr "[...]"w A, gm. A) na nienormatywne zbliżenie realizowanej inwestycji do krawędzi jezdni. Następnie, w związku z wykonaniem obowiązków określonych w postanowieniu z 14 czerwca 2013 r., organ I instancji wydał postanowienie z "[...]" ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej za dokonanie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr "[...]" położonego na działce nr "[...]" w miejscowości A, gm. A, należnej do zapłaty przez Z. i S. P.. Postanowieniem tym, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 50.000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych). Na postanowienie to zażalenie złożył S. P., wnosząc "o odstąpienie od naliczenia opłat legalizacyjnych". Rozpatrując sprawę w postępowaniu zażaleniowym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zważyło, co następuje: Organ I instancji w związku z wykonaniem przez Z. i S. P., obowiązków wynikających z postanowienia z dnia "[...]’ zobowiązany był do uruchomienia następnego etapu procesu legalizacji, tj. do ustalenia, w formie postanowienia, wysokości opłaty legalizacyjnej. Dlatego postanowieniem z "[...]" na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane naliczył wysokość opłaty legalizacyjnej stosownie do zasad wynikających z art. 59f tej ustawy. Organ II instancji wskazał, że matematycznie rzecz ujmując naliczona opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z art. 59f ust. 2 stawka opłaty (s) wynosi 500zł i zgodnie z art. 49 ust. 2 podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynnik wielkości obiektu (w) określa załącznik do ustawy – Prawo budowlane. Na tej podstawie PINB ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na 50.000,00 zł (s=500 x 50) x (k=2,0) x (w=1,0) = 50.000,00zł. Odnosząc się do prośby podnoszonej w zażaleniu dotyczącej odstąpienia od naliczenia opłaty legalizacyjnej, organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego mogą stosować w prowadzonym postępowaniu wyłącznie przepisy ustawy - Prawo budowlane. Ustawa ta, zgodnie z art. 49 ust. 2 i art. 59f, reguluje wprost kwestie związane z wysokością opłaty legalizacyjnej za samowolę budowlaną. Nie przewiduje ona odstąpienia od wymierzonej opłaty legalizacyjnej lub jej obniżenia. Zdaniem organu II instancji, PINB nie miał w tym zakresie dowolności. Poprawnie ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej mając na uwadze w/w przepisy prawa. Skargę na wymienione postanowienie wywiódł S. P.. Skarżący wskazał, że wnosi skargę na postanowienie w części dotyczącej braku możliwości odstąpienia od opłaty legalizacyjnej za dokonanie robót budowlanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że do robót remontowo-budowlanych przystąpił w 1989 r., ażeby ratować budynek przed katastrofą budowlaną i bezpieczeństwem zagrożenia ludzi. Skarżący podkreślił, że większość robót wykonana została do 1994 r. Dlatego też skarżący wniósł o umorzenie toczącego się postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Podniósł również, iż nie jest w stanie zapłacić opłaty legalizacyjnej, ponieważ go na to nie stać. Wskazał, że rozbiórka i przywrócenie obiektu do stanu pierwotnego nie wchodzi w rachubę, gdyż nastąpił już nieodwracalny proces budowlany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć trzeba, że przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest nałożenie opłaty legalizacyjnej na Z. i S. P. w związku z wykonaniem rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, że Z. i S. P. dokonali rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego nr "[...]", położonego w A bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę w sposób opisany szczegółowo w postanowieniu organu I instancji. Rozpoczęcie zaś procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy, ustalający katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego – ilekroć w ustawie jest mowa o budowie, należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Charakter wykonanych robót budowlanych wskazuje, że stanowią one rozbudowę i nadbudowę budynku. Inwestorzy bowiem dokonali powiększenia kubatury budynku o nowe pomieszczenia oraz żelbetowy taras (rozbudowa), a także dokonali nadbudowy nad istniejącą i rozbudowaną częścią budynku (nadbudowa). Rozbudowa i nadbudowa budynku, bez wątpienia wymaga pozwolenia na budowę. Skoro zaś obiekt został powiększony bez uzyskania pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji rozpoczął procedurę, zmierzającą do legalizacji tego obiektu, w trybie art. 48 ust. 2, 3 i 5 ustawy - Prawo budowlane. Wydanie nakazu rozbiórki, stosownie do postanowień tych przepisów musi być bowiem poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, którego skutkiem może być prawna aprobata samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia określonych ustawowych wymogów. Po ich spełnieniu, organ ustala opłatę legalizacyjną – art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Opłata legalizacyjna nie jest jednak karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę stwarza stronie możliwość odstąpienia od nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego) obiektu budowlanego, z którego ma ona prawo, a nie obowiązek, skorzystać. Organ zasadnie zatem ustalił w sprawie, postanowieniem z dnia "[...]", opłatę legalizacyjną. Skarżący spełnił bowiem obowiązki, nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". Ustalona opłata wyliczona została poprawnie, czego skarżący nie kwestionuje, w oparciu o art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy jako pięćdziesięciokrotność stawki opłaty (500), współczynnika kategorii obiektu (2,0) i współczynnika wielkości obiektu (1,0). Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają zatem prawa. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że do robót budowlanych przystąpił w 1989 r. wskazać należy, że akta administracyjne wskazują, że na dzień wydania postanowienia przez organ II instancji roboty budowlane nie zostały zakończone. Na rozprawie skarżący podał również, że rozbudowa budynku trwa nadal. W związku z powyższym prawidłowo organ zastosował przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym z chwili wydania rozstrzygnięcia, regulujące kwestie związane z opłatą legalizacyjną. Te przepisy zaś przewidują, że w przypadku dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej, możliwa jest legalizacja obiektu budowlanego na zasadach przewidzianych w art. 48 i 49 ustawy - Prawo budowlane. Na marginesie należy też wyjaśnić, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wyjątków od obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, który to obowiązek jest niezbędnym warunkiem do odstąpienia od sankcji rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Organ administracji nie może uwzględniać sytuacji materialnej, czy życiowej stron. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione bowiem od uznania organu i w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, organ ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną, należało oddalić.