II SA/Ol 260/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Asesor WSA Asesor WSA Protokolant Tadeusz Lipiński Katarzyna Matczak Irena Szczepkowska (spr.) Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. W. kwotę 22 zł. (dwadzieścia dwa złote) tytułem zwrotu kosztów dojazdu oraz na rzecz adwokata A. R. kwotę 293 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt trzy złote) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu J. W.; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2004 r. J. W. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o udzielenie pomocy w opłaceniu rachunku za leki w kwocie 12,87 zł. Do wniosku dołączył fakturę wystawioną przez aptekę na kwotę 12,87 zł. Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 32 ust. l i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, póz. 414 ze zm.) przyznał wnioskodawcy pomoc w formie zasiłku celowego na zakup leków w wysokości 12 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż J. W. spełnia przesłanki do objęcia taką forma pomocy. Organ wskazał, iż pomimo zrozumienia dla trudnej sytuacji materialnej wnioskodawcy, ograniczone środki jakimi dysponuje na realizację zadań własnych wystarczają jedynie na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych osób ubiegających się o pomoc i że z jednej strony dokonano oceny sytuacji materialnej J. W., zaś z drugiej wielkość udzielonej pomocy dostosowano do posiadanych środków. W ocenie organu I instancji ..powyższe postępowanie wskazuje", że przy ustalaniu pomocy dla wnioskującego uwzględniono całokształt okoliczności faktycznych i prawnych oraz możliwości finansowych Ośrodka, które aktualnie zezwalają na przyznanie pomocy w formie i w wysokości określonej decyzją. W odwołaniu od decyzji organu I instancji J. W. zakwestionował wysokość przyznanego świadczenia argumentując, że zasiłek powinien być mu przyznany w wysokości 12,87 zł, czyli zgodnie z rachunkiem jakim udokumentował wydatek na lek. Zarzucając organowi pomocy lekceważenie sytuacji w jakiej znajduje się podkreślił, iż kwota 87 groszy jest dla niego o tyle znacząca, że umożliwi mu zakup jednej bułki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. W., decyzją "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołano treść art. 32 ust. l i ust. 2 ustawy z 29 listopada o pomocy społecznej, wskazując, że przepis ten stwarza możliwość przyznania pomocy celowej co oznacza, że pomoc może być przyznana, lecz nie musi, czyli nic jest to świadczenie obligatoryjne. Podkreślono, że organ pomocy społecznej działa w granicach prawem dozwolonego uznania administracyjnego może zatem przyznać zasiłek celowy, jeśli rodzina kwalifikuje się do objęcia pomocą np. na zakup leków, oraz jeżeli posiada środki na ten cel. Wydanie decyzji w ramach uznania, nie oznacza jednak, że o jego przyznaniu lub odmowie przyznania, organ może decydować w sposób całkowicie dowolny, ponieważ każda decyzja musi być poprzedzona przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Kolegium w sprawie niniejszej powyższy wymóg został spełniony. Wskazano, iż organ I instancji, po wyjaśnieniu sytuacji materialnej J. W. i uznaniu jej jako trudnej, udzielił wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 12 zł stosownie do posiadanych środków. Argumentowano dalej, że według powołanego art. 32 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie jedynie części kosztów leczenia, co miało miejsce w analizowanej sprawie. Uznanie zatem, iż osoba lub rodzina kwalifikuje się do objęcia pomocą, nie rodzi po stronie organu obowiązku bezwarunkowego pokrywania całości kosztów wszystkich potrzeb. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, iż prawem dozwolona uznaniowa decyzja organu I instancji znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy. Ponadto Kolegium wskazało, że organ pomocy w miarę swoich skromnych możliwości finansowych stara się pomóc J. W. w przezwyciężeniu Jego trudnej sytuacji życiowej, przyznając w styczniu 2004 r. zasiłki celowe na łączną kwotę 100 zł oraz dwa zasiłki celowe na łączną kwotę 70 zł do realizacji w lutym 2004 r. Na powyższą decyzję J. W. wniósł skargę kwestionując jej zasadność i argumentując, że nie z własnej winy pozostaje bez pracy i jakichkolwiek środków do życia, w tym do leczenia. Zdaniem skarżącego koszty jakie poniósł na zakup leków powinny pokryte przez organ pomocy społecznej w całości, ponieważ leki przepisane zostały przez lekarza, a ustawa stanowi, że wydatek na taki cel może być pokryty w całości. Zdaniem skarżącego, w sytuacji gdy spór dotyczy 87 groszy, nieprzekonująca jest argumentacja, że zgodnie z ustawą poniesiony wydatek można pokryć w części. Podkreślił, iż przeprowadzony w niniejszej sprawie wywiad potwierdził, że jego sytuacja jest trudna i że nie posiada żadnych dochodów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaakcentowano, iż organ I instancji uwzględniając trudną sytuację materialną skarżącego oraz biorąc pod uwagę własne możliwości finansowe, a także fakt, iż otrzymał on pomoc w innych formach, przyznał zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Dalej argumentowano, iż z wnioskowanych 12,87 zł skarżący otrzymał świadczenie w wysokości 12 zł, bowiem tylko na tyle pozwalały posiadane przez organ pomocy środki finansowe. Ponadto w ocenie Kolegium uzasadnienie decyzji zgodne jest z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa, tak więc zarzut niejasności rozstrzygnięcia nie może się ostać. Zdaniem organu sam fakt przepisania określonych lekarstw, a nawet ich wykupienia nie obliguje organu pomocy społecznej do udzielenia wnioskowanej pomocy. Zasiłek celowy nie jest bowiem świadczeniem obligatoryjnym, a udzielany jest w ramach uznania administracyjnego. Ponadto wpływ na jego wysokość ma wielkość posiadanych środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, przy czym Sąd nie jest związany granicami skargi. W niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętych przez organy administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy administracji obu instancji, sytuacja materialna osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej była ustalana i oceniana pod względem uprawnień wynikających z ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r.. Nr 64 poz. 414 ze zm.). Jedną z form pomocy społecznej przewidzianych w tej ustawie był zasiłek celowy. Przepisy art. 32 ust. l i 2 ustawy stanowiły, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby może być przyznany zasiłek celowy w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. W niniejszej sprawie chodziło o przyznanie pomocy na pokrycie kosztów leku w kwocie 12,87 zł. Skarżący przyznany mu na ten cel zasiłek w wysokości 12 zł uznał za niewystarczający argumentując, że pozostaje bez jakichkolwiek środków do życia i leczenia. Natomiast organ I instancji nie zaspokajając w całości tej niezbędnej potrzeby życiowej podopiecznego podnosił w uzasadnieniu swej decyzji, że ograniczone środki jakimi dysponuje na realizację zadań własnych, wystarczają tylko na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych osób ubiegających się o pomoc. Organ odwoławczy dodatkowo eksponował tezę, że zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, które może lecz nie musi być przyznane i co więcej może być przyznany jedynie na pokrycie części kosztów leczenia. W tym miejscu wskazać należy, że co do zasady prawidłowy jest pogląd prawny wyrażony w motywach zaskarżonej decyzji, że art. 32 ust. l powołanej ustawy o pomocy społecznej pozostawiał sposób rozstrzygnięcia sprawy do uznania organu administracyjnego. Jednak i w takim przypadku na organie prowadzącym postępowanie spoczywał obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością (art. 7 i 77 kpa). Przy czym obowiązek ten dotyczył nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale również i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie pozostałych okoliczności, decydujących o przyznaniu zasiłku w określonej wysokości. Poczynione zaś w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z postanowieniami art.107 § 3 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2002 r. sygn. akt I SA 3098/01, LEX nr 83731). Obowiązek ten wymaga od organów orzekających szczególnej staranności i skrupulatności w przekazywaniu motywów rozstrzygnięcia w sytuacji, zwłaszcza gdy osoba wnioskująca o przyznanie pomocy na pokrycie kosztu leku, nie posiada żadnego źródła dochodu. Może się bowiem okazać, że na skutek przyznania takiej osobie pomocy w wysokości niższej od poniesionego kosztu leku, niemożliwe będzie zrealizowanie celu na jaki zasiłek został przyznany. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 1998 r. sygn. akt I SA 1682/97 (LEX nr 45811) wskazał, że "wydając decyzję uznaniową organ ma obowiązek w szczególności wykazać jakie w istocie miał środki do dyspozycji na pomoc w zakresie zasiłków, (...) jaka była wówczas liczba osób ubiegających się o te zasiłki i jakie kryteria zostały wypracowane przy ich przyznawaniu, skoro wysokość posiadanych środków nie dawała możliwości przyznania zasiłku w pełnej wysokości. Zaniechanie wykazania danych w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa, co zwłaszcza przy decyzji uznaniowej ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny zgodności z prawem kwestionowanej decyzji". Odnosząc powyższe wskazania do mniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organy przyznając skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 12 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów leku, nie przedstawiły w swych rozstrzygnięciach żadnych przekonujących dowodów, z których wynikałoby bezspornie, że środki jakimi dysponował organ I instancji w dacie orzekania, były do tego stopnia ograniczone, że niemożliwe było pokrycie wnioskowanego kosztu leku w całości, czyli w wysokości wyższej zaledwie o 87 groszy. W tej sytuacji uznaniowość przerodziła się w dowolność. W obecnym stanie faktycznym, wobec braku należytego uzasadnienia decyzji obu instancji Sąd nie jest w stanie ocenić ich legalności, a w szczególności, czy orzeczenia zostały wydane po rozważeniu całokształtu zebranego w sprawie materiału i po dokonaniu jego właściwej oceny. Mając powyższe na względzie, stosownie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. poz. 1270) należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego uzasadniają przepisy art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego orzeczenia do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.