II SA/Ol 261/25

Dnia 19 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2025 roku sprawy ze skargi Powiatu M. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 złotych (sto złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Powiat M. – Powiatowy Zarząd Dróg w M. (dalej jako: "Powiat"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta M. (dalej jako: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), na podstawie decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, 15 maja 2024 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji w trybie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311, dalej jako: "specustwa drogowa"), ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...], położoną w obr. Miasto M. Decyzją Starosty nr [...] z [...] września 2024 r. została wygaszona ww. decyzja nr [...] z [...] kwietnia 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy M., Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2024 r. uchylił w całości decyzję nr [...] z [...] września 2024 r. i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu wniósł Powiat. Wobec tego, postanowieniem z 14 stycznia 2025 r. Starosta, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w trybie art. 12 specustawy drogowej do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd zagadnienia dotyczącego wygaszenia decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2024 r. Po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza M., Wojewoda postanowieniem z 3 marca 2024 r. uchylił w całości powyższe postanowienie i odmówił zawieszenia postępowania z urzędu. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że zawieszenie postępowania przez Starostę było nieuprawnione, bowiem w sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na ww. postanowienie do tutejszego Sądu wniósł Powiat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, na podstawie art. 50 § 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podkreślić należy, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została przez Powiat na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, którym Wojewoda uchylił wydane wcześniej przez Starostę postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania i odmówił zawieszenia postępowania z urzędu. W tej sytuacji wnoszący skargę Powiat nie może być uznany za podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa. Należy bowiem podkreślić, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest ani on, ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki, ani wreszcie sama jednostka samorządu terytorialnego uprawniona do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Powyższe stanowisko wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (dostępnej na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), w której przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Stanowisko takie znalazło także potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Również w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (CBOSA) stwierdzono, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Tym samym, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób stanowczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różne pozycje – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Tym samym, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostek samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W tej sytuacji uznać należało, że Powiat nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Wojewody uchylające postanowienie Starosty. W konsekwencji, skarga wniesiona przez Powiat, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w pkt 1) sentencji postanowienia. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2) sentencji postanowienia).