II SA/Ol 262/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy – stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji orzekł o cofnięciu R. D. prawa jazdy kategorii B z uwagi na niepoddanie się badaniom: lekarskiemu oraz psychologicznemu. Decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna. Pismem z dnia 8 czerwca 2015r. R. D. wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji wskazując, że została wydana bez podstawny prawnej. Podał, że decyzja ta została wydana w momencie, gdy nie istniał wyrok nakazowy Sądu Rejonowego z dnia "[...]", gdyż odwołujący się złożył od niego sprzeciw. Wniesienie sprzeciwu spowodowało, że wyrok w trybie nakazowym przestał istnieć, a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji o cofnięciu prawa jazdy. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważność decyzji z dnia "[...]" wydanej z upoważnienia Starosty przez Naczelnika Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w sprawie cofnięcia R. D. prawa jazdy kategorii B, nr "[...]", nr druku "[...]", wydanego w dniu 10 maja 2005. W uzasadnieniu podano, że nie sposób uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W chwili orzekania istniała bowiem podstawa prawa do orzekania w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy, tj. art. 140 Prawa o ruchu drogowym, a po drugie przepis ten został prawidłowo zastosowany, co oznacza, że nie sposób uznać, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że słusznie organ uznał, iż niepoddanie się badaniom, o których mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3-5 oraz w art. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji o cofnięciu prawa jazdy. Od decyzji powyższej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył R. D., podnosząc, że decyzja Starosty A została wydana przed uprawomocnieniem się wyroku sądu powszechnego w sprawie prowadzenia pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]" Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniosku, uznając, że brak jest podstaw do zmiany decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 grudnia 2008r. Kolegium stwierdziło, że decyzja z 2008r. została wydana na podstawie o art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b i c ustawy Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. 2005, Nr 108, poz. 908 ze zmianami). Podkreślono, że w dniu 13 sierpnia 2008r. zostały wydane dwie ostateczne decyzje administracyjne, nr "[...]" o skierowaniu na badania psychologiczne oraz nr 5312008 o skierowaniu na badania lekarskie, które podlegały wykonaniu. Skarżący nie poddał się badaniom lekarskim i psychologicznym, a zatem Starosta był zobowiązany do wydania decyzji o cofnięciu R. D. uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym. W ocenie Kolegium kwestionowana decyzja nie zawiera uchybienia określonego w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W analizowanej sprawie nie dopatrzono się także wystąpienia którejkolwiek z pozostałych przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji, określonych wart. 156 § 1 Kpa. Skargę na ww. decyzję wywiódł R. D., wnosząc o uchylenie decyzji Starosty z dnia "[...]" oraz zaskarżonych decyzji SKO. W skardze na tę decyzję R. D. zarzucił naruszenie art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego poprzez przedwczesne wszczęcie postępowania, w sytuacji gdy nie istniał wyrok sądowy oraz bezzasadne przyjęcie, że ustalenie terminu badań lekarskich i psychologicznych należy do Policji oraz naruszenie art. 156 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie, iż sentencja decyzji Starosty z dnia "[...]" o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami na okres 2 lat (zgodnie z orzeczonym środkiem karnym), stanowi w istocie powtórzenie orzeczenia z 2008r., kiedy to uprawnienia do kierowania pojazdami cofnięto mu bezterminowo z uwagi na niepoddanie się badaniom lekarskim i psychologicznym. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że do momentu stwierdzenia jego winy w przedmiocie kierowania pojazdem po spożyciu alkoholu, Policja nie miała podstaw do skierowania go na badania lekarskie oraz psychologiczne. Pismem procesowym z dnia 27 stycznia 2016r. R. D. wniósł uzupełnienie skargi. Podniósł, że jeżeli uznać, iż w jego sprawie bezzasadnie wszczęto postępowanie administracyjne, jak również bezzasadnie nałożono obowiązek wykonania badań lekarskich i psychologicznych, to okres 5 lat przewidziany w kodeksie postępowania karnego dla podjęcia tych kroków, minął i sprawę należy umorzyć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z przepisami prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydana w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, decyzja SKO z dnia "[...]" utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia "[...]" o odmowie stwierdzenia nieważność decyzji z 2008r. wydanej z upoważnienia Starosty przez Naczelnika Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w sprawie cofnięcia R. D. prawa jazdy kategorii B, nr "[...]", wydanego w dniu 10 maja 2005. R. D. wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji, wskazując, że została wydana bez podstawny prawnej. Przede wszystkim należy wskazać, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że zawiera on dwie niezależne od siebie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Zaistnienie którejkolwiek z nich daje podstawę do stwierdzenia nieważności danego aktu. Przez pojęcie decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczyć to może sytuacji w której organ prowadzący postępowanie, mimo niedysponowania podstawą prawną do rozstrzygania danej kwestii w drodze decyzji, wydaje decyzję administracyjną. Natomiast z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wtedy, gdy został naruszony przepis niepozostawiający wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne, zatem można o nim mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność (patrz: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2014, wyd. CH Beck, str. 657, 660 i wskazane tam orzecznictwo). Można również zauważyć, jak słusznie podkreśla J. Borkowski, iż: "Z przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 2014, s. 663). Zdaniem T. Kiełkowskiego odnosi się to do sytuacji, gdy decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez odwoływania się do sfery faktu. Mogą jednak o tym przesądzać także braki w sferze faktycznej, gdy opiera się ona na stanie faktycznym skrajnie odmiennym od tego, który warunkuje czynności jurysdykcyjne, a także w razie braku objętej jej hipotezą czynności konwencjonalnej czy oświadczenia potencjalnego adresata decyzji (T. Kiełkowski, Kodeks 2015, s. 1069-1070). Kolegium zasadnie uznało, że żadna ze wskazanych w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaistniała w stosunku do zaskarżonego rozstrzygnięcia. Słusznie stwierdziło Kolegium, że decyzja z 2008r. została wydana na podstawie o art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b i c ustawy Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. 2005, Nr 108, poz. 908 ze zmianami), który stanowił, iż decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5 (punkt b) lub badaniu psychologicznemu w trybie określonym wart. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3 (punkt c). Niewątpliwie w dniu 13 sierpnia 2008r. zostały wydane dwie decyzje administracyjne, o skierowaniu na badania psychologiczne oraz o skierowaniu na badania lekarskie, które zostały skutecznie doręczone w dniu 19 sierpnia 2015r., od których nie wniesiono środka zaskarżenia. Rozstrzygnięcia te zatem, jako ostateczne, podlegały wykonaniu. Skarżący jednak nie poddał się badaniom lekarskim i psychologicznym, a zatem Starosta Piski był zobligowany do wydania decyzji o cofnięciu mu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym. Jak słusznie podkreśliło Kolegium, podstawą wydania decyzji o cofnięciu prawa jazdy nie był fakt wydania wyroku w trybie nakazowym, lecz fakt niepoddania się przez R. D. badaniom lekarskim i psychologicznym. Dlatego zupełnie bezpodstawne a wręcz niezrozumiałe są zarzuty skarżącego wskazujące na przedwczesne wszczęcie postępowania, w sytuacji gdy nie istniał wyrok sądowy oraz bezzasadne przyjęcie, że ustalenie terminu badań lekarskich i psychologicznych należy do Policji oraz naruszenie art. 156 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie, iż sentencja decyzji Starosty z dnia "[...]" o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami na okres 2 lat (zgodnie z orzeczonym środkiem karnym) stanowi w istocie powtórzenie orzeczenia z 2008r., kiedy to uprawnienia do kierowania pojazdami cofnięto mu bezterminowo z uwagi na niepoddanie się badaniom lekarskim i psychologicznym. Poza tym żaden przepis prawa nie dawał skarżącemu, co ten zasugerował w uzupełnieniu skargi, możliwości przedawnienia się nałożonego na niego obowiązku poddania się wskazanym badaniom. Skarżący zaś powinien zrozumieć, że poddanie się stosownym badaniom byłoby najprostszą i jedyną metodą prowadzącą do możliwości odzyskania przez niego uprawnień do kierowania pojazdami. Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.