II SA/Ol 264/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie obowiązków weterynaryjnych oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Powiatowy Lekarz Weterynarii zakazał A. G. prowadzącemu gospodarstwo rolne, wprowadzania do obrotu bez pisemnej zgody Powiatowego Lekarza Weterynarii 3 sztuk loch (oznaczonych zielonym kolorem na skórze) z gospodarstwa rolnego strony położonego w miejscowości A oraz nakazał bezzwłoczne zgłaszanie Powiatowemu Lekarzowi każdego przypadku padnięcia loch, mycie, czyszczenie, dezynfekcję sprzętu, poideł, karmideł, w których znajdowała się pasza zawierająca niedozwolone białko pochodzące od zwierząt lądowych, czyszczenie linii technologicznej, paszarni oraz pomieszczenia inwentarskiego, w którym utrzymywane są lochy. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 26 listopada 2012r. Powiatowy Lekarz Weterynarii przeprowadził kontrolę, w trakcie, której pobrano próbkę paszy z 3 koryt przeznaczonych dla loch. W próbkach stwierdzono obecność przetworzonego białka pochodzącego od zwierząt lądowych (odłamki kości) - sprawozdanie z badania Nr "[...]". Organ w swoim rozstrzygnięciu powołał się na treść art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006r. nr 17, poz. 127 z późno zm.), art. 7 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii (Dz. U. UE L 147 p.1 z 2001 r.) oraz art. 54 ust. l i 2 lit. a),b) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L 165 z 2004r. str. 1 z późn. zm.; Dz. U. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200). W ocenie organu pierwszej instancji wprowadzanie loch do obrotu stwarza potencjalne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, bowiem lochy były karmione paszą zawierającą substancje niedozwolone. Ze względu na to właśnie zagrożenie decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. Od ww. decyzji odwołanie wniósł A. G.. Strona odwołująca zarzuciła, że: - jednym ze składników mieszanek paszowych dla loch są skwarki, które są białkiem pochodzenia zwierzęcego dozwolonym przepisami prawa do skarmiania zwierząt, - błędne zastosowanie metody mikroskopowej w badaniu przeprowadzonym przez Zakład Higieny Weterynaryjnej i wskazała na konieczność zastosowania innej metody badawczej, - organ powołując się na art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uniemożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, nie wskazując zależności pomiędzy potencjalnym zagrożeniem zdrowia i życia ludzkiego, a obecnością w paszy przetworzonego białka, - doszło do naruszenia art. 7, 8 i 77 § 1 kpa ponieważ organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, tj. nie zebrał i w związku z tym nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz nie podjął wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszając tym samym zaufanie obywateli do organów państwa. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że organy wzięły pod uwagę niezaprzeczalne fakty, tj. stosowanie przez stronę w żywieniu loch, białka pochodzenia zwierzęcego (skwarek) oraz wynik badania laboratoryjnego próbek (paszy z dodatkiem skwarek), pobranych bezpośrednio z koryt, natomiast teza odwołania sprowadza się do wykładni prawa w zakresie możliwości karmienia świń przetworzonym białkiem zwierzęcym pochodzącym z całych zwierząt lub z części zwierząt tego samego gatunku. Ponadto wskazano, że organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do kwestionowania metody badawczej ustalonej na poziomie unijnym. Laboratoria natomiast wykonały badanie akredytowaną metodą mikroskopowego wykrywania, identyfikacji lub szacowania występowania składników pochodzenia zwierzęcego w paszach opisaną w Rozporządzeniu Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009r. ustanawiającym metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz.U. UE L54 z 2009r. p.1). Natomiast wskazany przez stronę w odwołaniu projekt zmiany rozporządzenia zakłada, że składniki pochodzenia zwierzęcego w paszach oznacza się metodą mikroskopii świetlnej (metoda stosowana obecnie) lub łańcuchową reakcją polimerazy (PCR). Metoda PCR będzie w stanie wykryć obecność składników pochodzenia zwierzęcego w paszach, a także zidentyfikować pochodzenia gatunkowe tych składników. Zastosowanie innej metody badawczej nie wpłynęłoby w ocenie organu na rozstrzygniecie, skoro zgodnie z projektem przewiduje się, że obie metody będą mogły być stosowane w ramach jednego protokołu operacyjnego, samodzielnie albo wspólnie. Organ argumentował dalej, że zastosowanie metody PCR w tym przypadku również nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ z treści dokumentu handlowego z dnia "[...]", znajdującego się w aktach sprawy wynika, że firma wskazana przez stronę dostarczyła skwarkę wieprzową suchą, a strona zastosowała ją jako materiał paszowy do wytwarzania pasz w gospodarstwie. Stosowanie w żywieniu trzody chlewnej białek tego samego gatunku jest łamaniem zakazu skarmiania wewnątrzgatunkowego. Analiza art. 9 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 roku nr 17, poz. 127 z późn. zm.) prowadzi według organu II instancji do wniosku, że skoro dopuszczalne jest wprowadzanie do obrotu jedynie zwierząt i produktów pochodzących od zwierząt karmionych paszami spełniającymi wymagania, niedopuszczalne jest wprowadzanie do obrotu zwierząt i produktów pozyskanych ze zwierząt lub od zwierząt, które karmione były paszą nie spełniającą wymogów. Podkreślono przy tym, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 54 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 882 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L 165 z 2004 r. str. 1), w myśl którego w sytuacji gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działania zapewniające, że podmiot zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Wśród środków zaradczych jakie podejmuje właściwy organ w przypadku wykrycia niezgodności przewiduje się m.in. ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt (art. 54 ust. 2b rozporządzenia). W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie ma kompetencji do oceny jaki jest wpływ na ludzi produktów pochodzenia zwierzęcego, pochodzących od zwierząt, które spożyły paszę zawierającą substancję niedozwoloną, ponieważ postępowanie w sprawie ogranicza się zgodnie z wolą ustawodawcy do stwierdzenia czy pasza, którą karmione było zwierzę, spełnia wymogi określone dla pasz czy też nie. W przypadku uzyskania odpowiedzi pozytywnej (wynik dodatni stwierdzający obecność substancji niedozwolonych) organ zobowiązany jest do niezwłocznego podjęcia stosownych kroków mających na celu zablokowanie możliwości wprowadzania produktów pochodzących ze zwierząt karmionych niedozwoloną paszą, jak i samych zwierząt. W tym stanie rzeczy trudno było według organu uznać za uzasadnione zarzuty, iż organ ma obowiązek przeprowadzenia dodatkowych badań weterynaryjnych mających na celu ustalenie jaki wpływ mogłoby mieć spożycie badanej paszy na stan zdrowia zwierząt oraz wykazania zależności pomiędzy potencjalnym zagrożeniem zdrowia i życia ludzkiego, a obecnością w paszy przetworzonego białka. Organ odwoławczy wskazał, że skarmianie zwierząt hodowlanych paszą zawierającą przetworzone białko zwierzęce stanowi naruszenie wynikające z art. 11 ust. 2 lit a i b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U. UE L300/1 z 2009r.). Zakaz stosowania białek pochodzenia zwierzęcego w żywieniu zwierząt hodowlanych wynika zaś z art. 7 ust 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych gąbczastych encefalopatii (Dz.U. L 147, 31.5.200 l, p.l)., zgodnie z którym zabrania się karmienia białkami pochodzenia zwierzęcego również zwierzęta inne niż przeżuwacze. W zaskarżonym rozstrzygnięciu podniesiono, że katalog materiałów paszowych (Rozporządzenie Komisji (UE) nr 575/2011 z 16 czerwca 2011 r. w sprawie katalogu materiałów paszowych Dz. U. L 159) nie skutkuje zezwoleniem do stosowania w żywieniu zwierząt hodowlanych wszystkich zawartych w nim materiałów paszowych. Taka interpretacja skutkowałaby dopuszczeniem do stosowania w żywieniu przykładowo przeżuwaczy przetworzonego białka zwierzęcego, które również zostało wskazane w załączniku do ww. rozporządzenia w pozycji nr 9.4.1. Rodzaje białek oraz warunki ich stosowania w żywieniu zwierząt hodowlanych wynikają z Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1292/2005 z dnia 5 sierpnia 2005r. zmieniającego załącznik IV do rozporządzenia (WE) nr 999/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie żywienia zwierząt (Dz.U. UE z 2005r. L 205 ). W rozporządzeniu skwarki nie są wymienione jako białko pochodzenia zwierzęcego dozwolone do stosowania w żywieniu zwierząt hodowlanych z wyjątkiem karmienia mięsożernych zwierząt futerkowych. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że zgodnie z art. 10 lit. e obowiązującego Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 106912009 dnia 21 października 2009 r., określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi, skwarki są wymienione jako materiał kat. 3. Klasyfikacja produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego wskazuje na stopień zagrożenia i nie skutkuje zezwoleniem na stosowanie w żywieniu zwierząt gospodarskich. Skargę na ww. decyzję wywiódł A. G., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, nieważność rozstrzygnięcia (utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji) w zakresie zakazu wprowadzania bez pisemnej zgody Powiatowego Lekarza Weterynarii, 3 sztuk loch, ze względu na to, że w przedmiotowym stanie faktycznym, w systemie prawa brak jest obowiązującej normy prawnej w oparciu, o którą w akcie administracyjnym możliwe byłoby warunkowanie obrotu uprzednim uzyskaniem pisemnej zgody powiatowego lekarza weterynarii, ze względu na brak regulacji prawnych, które określałyby formę prawną udzielenia takiej zgody, - w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1, w tym w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, rażące naruszenie prawa i utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, które oparte zostało, o co najmniej dwie odrębne podstawy prawa materialnego do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, to jest w szczególności o art. 8 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz o art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, pomimo, iż normy te powinny stanowić podstawę do odrębnych rozstrzygnięć administracyjnych organu administracji weterynaryjnej, w różnych stanach faktycznych określających zakres zastosowania każdej z tych norm z osobna, - naruszenie art. 14 w zw. z art. 10 lit. e) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego), poprzez ich pominięcie i niezastosowanie w sprawie, - naruszenie art. 6 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, w tym również w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej - poprzez złamanie zasady ogólnej analizy ryzyka europejskiego prawa żywnościowego, w skład którego wchodzą min. sprawy uregulowane w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ II instancji wadliwie sporządził uzasadnienie prawe i faktyczne zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśnienie, które normy obowiązujące w systemie prawa winny mieć zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, a które i z jakich powodów w sprawie nie mogą mieć zastosowania ze względu na ten stan, - naruszenie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z faktycznym brakiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, - naruszenie art. 7 i art. 8 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, przez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędne i dowolne ustalenia w tym zakresie, a tym samym przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w tym w szczególności: bezpodstawne przyjęcie, że strona stosowała do skarmiania loch odpady gastronomiczne; nieuzasadniony brak przeprowadzenia oceny wpływu na ludzi produktów pochodzenia zwierzęcego, pozyskiwanych w gospodarstwie; pominięcie przy ocenie stanu faktycznego sprawy aktualnych badań naukowych i płynących z nich wniosków, w szczególności w zakresie dopuszczalność stosowania w żywieniu świń skwarek, jak również ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pomimo że brak naukowych dowodów na wrażliwość świń na TSE (przenośne gąbczaste encefalopatie przeżuwaczy); pominięcie okoliczności, że skwarki zostały pozyskane w przedsiębiorstwie sektora spożywczego zatwierdzonego do wprowadzania swoich produktów do obrotu, jako żywności pochodzenia zwierzęcego i znajdującego się pod nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej, gdzie takie same skwarki - zgodnie z decyzją handlową producenta, mogą być wprowadzane do obrotu, także do spożycia przez ludzi, jako żywność nie powodująca zagrożenia dla zdrowia konsumentów. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w systemie prawa istnieje norma art. 14 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) 74/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego), zgodnie z którą materiał kategorii 3 może być przetwarzany (z wyjątkiem przypadku, w którym materiał kategorii 3 uległ zmianie w wyniku rozkładu lub zepsucia, tak, że produkt ten stanowi niedopuszczalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt) i stosowany w szczególności do produkcji paszy do skarmiania zwierząt gospodarskich innych niż zwierzęta futerkowe, a więc również i świń. Jednocześnie zgodnie z art. 10 lit. e) ww. rozporządzenia do materiałów kategorii 3 należy zaliczyć, w szczególności produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego powstałe podczas wytwarzania produktów przeznaczonych do spożycia przez ludzi, w tym odtłuszczone kości, arki i osad z centryfug lub separatorów otrzymany w procesie przetwarzania mleka. Według skarżącego w swoich dotychczasowych rozstrzygnięciach oraz pismach organy administracji weterynaryjnej obu instancji nie ustosunkowały się do treści i zakresu zastosowania ww. norm w przedmiotowej sprawie, nie dostrzegają ich istnienia. Gdyby ww. regulacje zostały przez organy I instancji uwzględnione, to ustalenia, a tym samym rozstrzygnięcia winny zapaść z ich uwzględnieniem. Są to regulacje o tyle istotne, że wynika z nich możliwość stosowanie w żywieniu zwierząt gospodarskich materiału kategorii 3. Ponadto w ocenie skarżącego niedopuszczalne i nieprawdziwe jest stanowisko organów administracji weterynaryjnej, jakoby nie miały one kompetencji do oceny jaki jest wpływ na ludzi produktów pochodzenia zwierzęcego, pochodzących od zwierząt, które spożyły paszę zawierającą substancję niedozwoloną, ponieważ postępowanie w sprawie ogranicza się zgodnie z wolą ustawodawcy do stwierdzenia czy pasza, którą karmione było zwierzę, spełnia wymogi określone dla pasz czy też nie. Ponadto według strony skarżącej, organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji pomija fakt, że decyzja organu I instancji została oparta, o co najmniej dwie odrębne podstawy prawa materialnego do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, to jest w szczególności o art. 8 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a także o art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, pomimo, iż normy te powinny stanowić podstawę do odrębnych rozstrzygnięć administracyjnych organu administracji weterynaryjnej, dla odrębnych spraw indywidualnych. Ponadto skarżący wskazał, że: kwestia zastosowania przez skarżącego w skarmianiu świń skwarek poprzedzona została konsultacjami z profesorami z Państwowego Instytutu Weterynaryjnego Państwowego Instytutu Badawczego w Puławach, którzy potwierdzali dopuszczalność stosowania skwarki w żywieniu świń, skwarki zostały pozyskana w przedsiębiorstwie sektora spożywczego zatwierdzonego do wprowadzania swoich produktów do obrotu, jako żywność pochodzenia zwierzęcego i znajdującego się pod nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej. Takie same skwarki, zgodnie z decyzją handlową producenta, mogą być wprowadzane do obrotu, także do spożycia przez ludzi, jako żywność nie powodująca zagrożenia dla zdrowia konsumentów. Ponadto brak jest naukowych dowodów wskazujących, że świnie są wrażliwe na TSE (przenośne gąbczaste encefalopatie przeżuwaczy). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie zgadzając się z zarzutami sformułowanymi w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przy czym podkreślić należy, iż Sąd dokonywał oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień jej wydania. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji mocą której zakazano skarżącemu wprowadzania do obrotu bez pisemnej zgody Powiatowego Lekarza Weterynarii 3 sztuk loch (oznaczonych zielonym kolorem na skórze) z gospodarstwa rolnego strony skarżącej oraz nakazano bezzwłoczne zgłaszanie Powiatowemu Lekarzowi każdego przypadku padnięcia loch, mycie, czyszczenie, dezynfekcję sprzętu, poideł, karmideł, w których znajdowała się pasza zawierająca niedozwolone białko pochodzące od zwierząt lądowych, czyszczenie linii technologicznej, paszarni oraz pomieszczenia inwentarskiego, w którym utrzymywane są lochy. Powodem takiego rozstrzygnięcia organu było ustalenie w trakcie przeprowadzonej kontroli, że skarżący używał do skarmiania tychże loch pasz zawierających skwarkę wieprzową suchą. Stosowanie w żywieniu trzody chlewnej białek tego samego gatunku stanowiło złamanie zakazu skarmiania wewnątrzgatunkowego. Podnieść należy, że godnie z art. 9 ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 17, poz. 127 ze zm.) produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które: spełniają wymagania weterynaryjne określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt; były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Ustawodawca wskazał ponadto w art. 7 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, że powiatowy lekarz weterynarii albo urzędowy lekarz weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii wydają decyzje administracyjne lub wykonują czynności w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia nr 853/2004, rozporządzenia nr 854/2004 i rozporządzenia nr 882/2004 lub z przepisów Unii Europejskiej wydanych w trybie tych rozporządzeń. Decyzje administracyjne, o których mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu, chyba że prawodawstwo weterynaryjne stanowi inaczej (art. 7 ust. 3 ustawy). Przy czym na mocy ust. 4 tego artykułu minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sprawy rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii, wskazując, jakie decyzje są wydawane z urzędu, a jakie na wniosek, w tym treść tych wniosków, mając na względzie zapewnienie przeprowadzania urzędowych kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego w jednolity sposób na obszarze całego kraju oraz realizację celów określonych w przepisach, o których mowa w ust. 1. W związku z tym na podstawie § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (Dz. U z 2012, poz. 1367) powiatowy lekarz weterynarii, w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 882/2004", wydaje decyzje administracyjne w sprawie: zastosowania środków, o których mowa w art. 54 ust. 2; cofnięcia środków, o których mowa w art. 54 ust. 2. Natomiast rozporządzenie (WE) NR 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt stanowi w art. 54 ust. 1, że w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Działanie takie zawiera, gdzie jest to stosowne, następujące środki: nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnosciowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt; ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt; monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności; upoważnienie do wykorzystania paszy lub żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone; zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu; zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia zakładu; środki określone w art. 19 dotyczące przesyłek z państw trzecich; wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe (art. 54 ust. 2 lit a – h). Zatem w oparciu o powołane wyżej przepisy powiatowy lekarza weterynarii był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji zawierającej stosowne nakazy i zakazy. W związku z tym nie jest zasadny zarzut zawarty w skardze, iż decyzja została wydana w oparciu o dwie odrębne podstawy prawne. Wyjaśnić bowiem należy, iż Polska z momentem przystąpienia do Unii Europejskiej przyjęła na siebie określone obowiązki, w tym między innymi obowiązek stosowania prawa unijnego. Zastosowane w niniejszej sprawie przepisy unijne i przepisy prawa polskiego wzajemnie się uzupełniają i nie można podzielić zarzutu ich dwoistości. Ponadto nie można podzielić pierwszego zarzutu skargi, zgodnie z którym brak jest w stanie faktycznym, w systemie prawa obowiązującej normy prawnej w oparciu, o którą w akcie administracyjnym możliwe byłoby warunkowanie obrotu uprzednim uzyskaniem pisemnej zgody powiatowego lekarza weterynarii, ze względu na brak regulacji prawnych, które określałyby formę prawną udzielenia takiej zgody. Wskazać należy, że z art. 54 przywołanego rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r., wynika, że to właściwy organ podejmuje działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ może podjąć wszelkie działania niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt, w tym ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt. Dlatego w ocenie Sądu orzeczenie o zakazie wprowadzania bez pisemnej zgody organu opisach loch do obrotu nie narusza wspomnianych wyżej przepisów, w szczególności zaś przywołanego art. 54 rozporządzenia. Ponadto z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. wynika, że organ może cofnąć środki, o których mowa w art. 54 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r. Dlatego też w ocenie Sądu taki niejako warunkowy zakaz wprowadzenia loch do obrotu był zgodny z prawem. Jak wskazano wyżej powodem wydania zaskarżonej decyzji była okoliczność, iż skarżący używał do karmienia zwierząt gospodarskich przetworzonego białka zwierzęcego, zawartego w skwarkach. Wskazać należy, iż regulacje dotyczące pasz stosowanych w karmieniu zwierząt zawarte są w ustawie z dnia 22 lipca 2006r. o paszach (Dz.U. Nr 144 poz. 1045 ze zm.), a także w przepisach unijnych, do których ustawa ta w wielu kwestiach odsyła. Zakaz karmienia zwierząt gospodarskich przetworzonym białkiem zwierzęcym wynika bezpośrednio z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii (Dz.Urz. WE z 2001r. Nr L 147 s. 1 ze zm.). Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z tym przepisem zakaz ustanowiony w ust. 1 (zakaz karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego) rozszerza się na zwierzęta inne niż przeżuwacze oraz ogranicza się w zakresie karmienia tych zwierząt produktami pochodzenia zwierzęcego, zgodnie z załącznikiem IV. W załączniku tym w pkt I lit a ppkt (i) wskazano, iż zakaz przewidziany w art. 7 ust. 1 rozporządzenia jest rozszerzony na karmienie zwierząt gospodarskich, z wyjątkiem karmienia mięsożernych zwierząt futerkowych przetworzonym białkiem zwierzęcym. Przy czym z Załącznika I pkt 1 tego rozporządzenia wynika, iż "zwierzę gospodarskie" (w angielskiej wersji aktu określone jako "farmed animal", a w polskiej wersji tłumaczone też jako zwierzę hodowlane) zdefiniowano jako każde zwierzę trzymane, tuczone lub hodowane przez człowieka, wykorzystywane do produkcji żywności (obejmującej mięso, mleko i jaja), wełny, futer, piór, skór lub innego produktu pochodzenia zwierzęcego (definicja przyjęta z art. 2 ust. 1 lit. f) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1774/2002 z dnia 3 października 2002r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.Urz. WE z 2002r. Nr L 273 s.1). Natomiast definicję "przetworzonego białka zwierzęcego" przyjęto z Załącznika I do powołanego rozporządzenia Nr 1774/2002. Zatem "przetworzone białko zwierzęce" oznacza białko zwierzęce otrzymane całkowicie z surowca kategorii 3, poddane obróbce zgodnie z rozdziałem II załącznika VII w celu uczynienia go zdatnym do bezpośredniego użycia jako surowiec paszowy lub jakiegokolwiek innego wykorzystania w pokarmach zwierzęcych, włączając karmę dla zwierząt domowych, bądź do wykorzystania w nawozach organicznych lub dodatkach do wzbogacania gleb; jednakże nie obejmuje ono produktów z krwi, mleka, przetworów mlecznych, siary, żelatyny, hydrolizatów białkowych ani fosforanu dwuwapniowego, jaj i produktów z jaj, fosforanu trójwapniowego i kolagenu. Z próbek paszy pobranych w trakcie kontroli w gospodarstwie skarżącego wynika, iż w paszy stosowanej w karmieniu zwierząt wykryto przetworzone białko zwierzęce, a z ustaleń organu wynika, iż jego źródłem były dodawane do paszy skwarki. Okoliczności te w ocenie Sądu są wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentu skarżącego, iż w świetle przepisów unijnych skwarki są dopuszczone do skarmiania zwierząt gospodarskich wyjaśnić należy, iż stanowisko to nie jest uzasadnione. Skarżący powołał się na przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.Urz. UE z 2009r. Nr 300 s.1). Wyjaśnić zatem należy, iż art. 14 pkt d) powołanego rozporządzenia dopuszczający możliwość skarmiania zwierząt gospodarskich materiałem kategorii 3 (do którego zalicza się skwarki) pod określonymi w tym przepisie warunkami, nie narusza zakazu skarmiania zwierząt gospodarskich przetworzonym białkiem zwierzęcym ustanowionego w powołanym wyżej rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 999/2001. Jak wskazano wyżej - z definicji przetworzonego białka zwierzęcego przyjętego dla potrzeb rozporządzenia nr 999/2001 wynika, iż chodzi właśnie o białko zwierzęce wytworzone z materiału kategorii 3. Należy ponadto wskazać, iż z pkt 31 preambuły do rozporządzenia nr 1069/2009 wyraźnie wynika, iż w związku z wysokim zagrożeniem dla zdrowia ludzi należy w szczególności zakazać stosowania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego wiążących się z ryzykiem pasażowalnej encefalopatii gąbczastej (TSE) w paszach. Ograniczenie związane z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego wiążącymi się z ryzykiem TSE nie powinno naruszać przepisów prawa paszowego określonych w rozporządzeniu (WE) nr 999/2001. Ponadto w samej treści rozporządzenia nr 1069/2009 w art. 11 ust. 1 lit. a) określony został zakaz stosowania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych w przypadku skarmiania zwierząt lądowych danego gatunku, innych niż zwierzęta futerkowe przetworzonym białkiem zwierzęcym, pochodzącym z całych zwierząt lub z części zwierząt tego samego gatunku. Zatem jak słusznie podnosi organ sama okoliczność, iż generalnie skwarki są dopuszczone jako materiał paszowy nie oznacza, iż jest on dopuszczony do skarmiania zwierząt gospodarskich w nieograniczonym zakresie. Należy zresztą wskazać, iż z preambuły powołanego rozporządzenia nr 1069/2009 wynika, iż ustawodawca unijny dostrzega, iż produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi, stanowią potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt (1), lecz usuwanie wszystkich produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nie jest wykonalne, ponieważ wiązałoby się z wysokimi kosztami i stwarzałoby zagrożenie dla środowiska (3). W związku tym produkty te dopuszczono do stosowania, ale w bardzo ograniczonym zakresie. Nie można wywodzić zatem dopuszczalności stosowania skwarek do skarmiania zwierząt jedynie z konkretnych przepisów powołanego rozporządzenia, nie biorąc pod uwagę zarówno innych zapisów tego rozporządzenia, jak i innych przepisów unijnych. Należy przy tym wyjaśnić, że przywołany przez skarżącego fakt konsultacji z profesorami Państwowego Instytutu Weterynaryjnego A kwestii dopuszczalności stosowania skwarek w żywieniu świń nie może odnieść żadnego skutku. Tylko organy prowadzące postępowanie są uprawnione do oceny, czy działania skarżącego w tym zakresie są zgodne z prawem. Ocena stanu prawnego nie może być zaś przedmiotem opinii żadnego biegłego. Także fakt, iż skwarki zostały zakupione w przedsiębiorstwie sektora spożywczego, zatwierdzonego do wprowadzania swoich produktów do obrotu jako żywność pochodzenia zwierzęcego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Jak wskazano wyżej wprowadzanie skwarek do obrotu nie jest zabronione (nie mogą one jedynie służyć jako pasza dla zwierząt gospodarskich). Natomiast okoliczność, iż także same skwarki – jak twierdzi skarżący - mogą być wprowadzane do obrotu jako przeznaczone do spożycia przez ludzi także nie ma znaczenia, gdyż z wyżej podanych względów nie mogą być one wprowadzane do paszy. Na marginesie należy jednak wskazać, iż z pisma producenta skwarek (k. 217 akt administracyjnych) nie wynika, iż są one wprowadzane do obrotu z przeznaczeniem do konsumpcji. W piśmie tym podano bowiem, iż powstają jako produkt uboczny podczas wytopu tłuszczy wieprzowych jadalnych i stanowią materiał kat. 3 jako nieprzeznaczony do spożycia przez ludzi. Ponadto z pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 17 grudnia 2012 r. (k. 169 akt administracyjnych) wynika, że skwarki sprzedawane są do produkcji karmy dla mięsożernych zwierząt futerkowych, psów i kotów oraz do biogazowi. Wyjaśnić także należy, iż przedstawiony przez skarżącego na rozprawie przed tut. Sądem certyfikat dotyczący suszonej hemoglobiny, co ma potwierdzać w jego ocenie okoliczność, iż białko zwierzęce jest dopuszczone do skarmiania zwierząt, jest dokumentem pozostającym poza zakresem niniejszej sprawy. Sąd nie może zaś dokonywać oceny innych okoliczności, niż te które stanowiły podstawę zaskarżonego orzeczenia. Zupełnie poza zakresem tej sprawy pozostaje także fakt, iż - jak podaje skarżący - brak jest naukowych dowodów wskazujących iż świnie są wrażliwe na TSE, co ma potwierdzać także złożony na rozprawie protokół z przesłuchania prof. Z. P.. Przepisy unijne mają charakter bezwzględnie obowiązujących, niezależnie od aktualnych wyników badań naukowych. Przy czym należy wskazać, iż instytucje unijne - dokonując kolejnych zmian rozporządzenia nr 999/2001 i modyfikując zakazy w akcie tym określone - powołują się na badaniach i analizy instytutów naukowych, prowadzone na poziomie unijnym (zapisy w preambułach rozporządzeń zmieniających). Natomiast bezpodstawny jest zarzut skarżącego, iż to organy orzekające w niniejszej sprawie winny dokonać oceny wpływu na ludzi produktów pochodzenia zwierzęcego, pochodzących od zwierząt, które spożyły paszę zawierającą substancję niedozwoloną. Skarżący powołuje się przy tym na art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. z 2002r. Nr L 31 s.1). Należy zatem wskazać, iż przepis ten stanowi, iż w celu osiągnięcia ogólnego celu, jakim jest wysoki poziom ochrony zdrowia i życia ludzkiego prawo żywnościowe powinno opierać się na analizie ryzyka, z wyjątkiem sytuacji, w której nie jest to właściwe ze względu na okoliczności lub charakter środka. Ocena ryzyka powinna opierać się na istniejących dowodach naukowych i być podejmowana w sposób niezależny, obiektywny i przejrzysty. Zarządzanie ryzykiem powinno uwzględniać wyniki oceny ryzyka, w szczególności opinie Urzędu, określonego w art. 22, inne czynniki właściwe dla rozważanej sprawy oraz zasadę ostrożności, gdy mają znaczenie warunki określone w art. 7 ust. 1, w celu osiągnięcia ogólnych celów prawa żywnościowego określonych w art. 5. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy przepis ten ma charakter normy skierowanej do ustawodawcy. Natomiast organ prowadzący postępowanie związane z urzędową kontrolą pasz w konkretnej sprawie ma jedynie ustalić, czy zachowane są wymogi "prawa paszowego", jak to określono w mowa w art. 54 ust. 2 lit. a powołanego wyżej rozporządzenia nr 882/2004, a w przypadku niezgodności podjąć stosowne środki, w tym m.in. polegające na wydaniu decyzji administracyjnej. Przepis ten nie nakłada na organ obowiązku przeprowadzenia analizy ryzyka. Wobec powyższego zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.