II SA/Ol 265/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. G.-K. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2015 r., Zastępca Dyrektora ds. Zarządzania Siecią, działając z upoważnienia Zarządu Województwa "[...]" , odmówił "[...]" uzgodnienia lokalizacji zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej "[...]", na działkę "[...]". W uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji podał, że w dniu 9 marca 2015 r. został przeprowadzony dowód z oględzin nieruchomości wnioskodawców. Wskazali oni miejsce proponowanej lokalizacji zjazdu, organ sprawdził warunki widoczności i omówiono warunki dotychczasowego dojazdu. Organ pierwszej instancji wskazał, że z analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XXXVII/193/2014 Rady Gminy "[...]"z dnia 7 lutego 2014 r. wynika, że działka wnioskodawców, zgodnie z § 25 ust. 1, położona jest na terenie oznaczonym symbolem 1 KSU, dla którego przewidziana jest obsługa komunikacyjna z ulicy "[...]", projektowanym odcinkiem nowej jezdni przy ulicy "[...]". Stosownie zaś do art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a rozwiązania w nim przyjęte są wiążące dla obszaru objętego planem oraz wszystkich organów administracyjnych. W związku z powyższym, Zarząd Dróg Wojewódzkich w "[...]"nie miał podstaw prawnych do wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr "[...]", gdyż byłoby to sprzeczne z zapisami planu miejscowego. Organ dodał, że analiza pozwolenia na budowę obiektu na przedmiotowej działce również wykazała, że działka ta ma zaprojektowany zjazd z ulicy "[...]". Argumenty i informacje przedstawione we wniosku nie dały podstaw prawnych do działań niezgodnych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obsługa komunikacyjna działki została bowiem precyzyjnie i jednoznacznie określona z uwzględnieniem uwarunkowań lokalnych. W odwołaniu, złożonym od decyzji organu pierwszej instancji, "[...]" wywiedli, że zasadniczą przesłanką warunkującą wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej jest kwestia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Tymczasem, organ pierwszej instancji całkowicie pominął tę okoliczność i oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na treści planu miejscowego. Organ pierwszej instancji zaniechał też przeprowadzenia badania natężenia ruchu drogowego i wpływu ewentualnej lokalizacji na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej nr "[...]"na odcinku przebiegającym przez miejscowość Łukta. Przeprowadzenie tych czynności było niezbędne dla oceny przesłanek, warunkujących wydanie decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu. Odwołujący się zarzucili, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił i nie uzasadnił, jakie okoliczności faktyczne i prawne uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji. Podnieśli ponadto, że uniemożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i zgłoszonych żądań. Decyzją z dnia 22 grudnia 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że odwołujący się zamierzają uzyskać stały zjazd z przedmiotowej działki na wojewódzką drogę publiczną klasy technicznej G. Wywiodło z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.), że odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu na drogę publiczną może nastąpić ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi. W takim przypadku, zezwolenie to może być jednak wydane na czas określony. W niniejszej sprawie odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację stałego zjazdu na drogę publiczną uzasadniona została zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą Rady Gminy "[...]" nr XXXVII/193/20 14 z dnia 7 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów terenu wsi "[...]" W § 25 pkt 1 tej uchwały przewidziano bowiem, że teren, na którym znajduje się działka stron, jest terenem projektowanej stacji obsługi samochodów z obsługą komunikacyjną z ulicy "[...]" projektowanym odcinkiem jezdni przy ul. "[...]". Kolegium podniosło, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stanowi jedno z konstytucyjnie określonych źródeł lokalnie obowiązującego prawa. Lokalizacja stałego zjazdu na drogę publiczną, poza warunkami określonymi w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie może więc naruszać także wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako konstytucyjnie umocowanego aktu prawa miejscowego kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdzając niedopuszczalność ustalenia lokalizacji stałego zjazdu na drogę publiczną w miejscu nieprzewidzianym do takiego sposobu zagospodarowania terenu w planie miejscowym, wskazując jednocześnie, w jaki sposób ma się odbywać komunikacja według planu miejscowego. Kolegium zauważyło ponadto, że ustalenie zjazdu w zaproponowanej przez strony lokalizacji byłoby niezgodne również z § 9 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430), zgodnie z którym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy ocenił, że wydając kwestionowaną decyzję, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wyjaśniło ponadto, że w analizowanej sprawie zbędne było prowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy ewentualna lokalizacja zjazdu wpłynie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, skoro przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują lokalizacji zjazdu w tym miejscu. W skardze, złożonej na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, "[...]" przytoczyli zarzuty i argumentację, zwarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucili ponadto, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a. Skarżący podnieśli również, że z treści notatki sporządzonej z oględzin nieruchomości wynika brak przeciwskazań w zakresie widoczności i lokalizacji zjazdu i związanych z tym warunków technicznych. Z dowodu tego wynika też, że dojazd do ich działki jest niemożliwy dla samochodów ciężarowych, a uwzględniając, że działka ta służy działalności gospodarczej "[...]"oraz naprawy pojazdów mechanicznych, w tym samochodów ciężarowych, rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszyły istotny interes skarżących, który podlega ochronie prawnej i nie narusza w żaden sposób interesu publicznego. Skarżący stwierdzili, że zaskarżone decyzje zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Wywiedli, że zbudowanie spornego zjazdu leży również w interesie publicznym, co zostało dostrzeżone także przez Wójta Gminy "[...]", który w piśmie z dnia 18 marca 2015 r. wyraził wolę zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]"wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" z dnia 22 grudnia 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 24 kwietnia 2015 r., odmawiającej uzgodnienia lokalizacji zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej Nr "[...]", klasy technicznej G, na działkę skarżących. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.). Zgodnie z tymi przepisami, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Możliwość wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu została ograniczona z uwagi na warunki techniczne, zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430). Zgodnie z tym przepisem - droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu na drogę publiczną może nastąpić również ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi. Wówczas zezwolenie to może być jednak wydane na czas określony. Możliwość wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu może także wynikać z treści innych przepisów powszechnie obowiązujących, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W zaskarżonej decyzji, odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację stałego zjazdu na drogę publiczną uzasadniona została bowiem treścią obowiązujących dla przedmiotowego terenu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 25 pkt 1 uchwały Rady Gminy "[...]"nr XXXVII/193/20 14 z dnia 7 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów terenu wsi "[...]", dla nieruchomości skarżących nie przewidziano zjazdu na drogę wojewódzką nr "[...]", lecz obsługę komunikacyjną z ulicy "[...]"projektowanym odcinkiem nowej jezdni przy ulicy "[...]". Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stanowi jedno z konstytucyjnie określonych źródeł lokalnie obowiązującego prawa w Polsce (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 Konstytucji RP). Lokalizacja stałego zjazdu na drogę publiczną, poza warunkami określonymi w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nie może więc naruszać wymogów wynikających także z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako konstytucyjnie umocowanego aktu prawa miejscowego kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu. (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2005/10, Lex nr 1149281). Wobec powyższego, należy stwierdzić, że niewątpliwie zezwolenie na lokalizację zjazdu jest uzależnione od wykazania, że zjazd taki spełnia wymagania wynikające z warunków technicznych i względów bezpieczeństwa, jednakże nie może to nastąpić wbrew ustaleniom zawartym w akcie prawa miejscowego – miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem, wbrew zarzutom skargi, zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odmawiającą skarżącym ustalenia lokalizacji stałego zjazdu na drogę publiczną w miejscu nieprzewidzianym do takiego sposobu zagospodarowania terenu w planie miejscowym, z powołaniem się na art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na powyższe, zbędne było prowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy proponowana przez skarżących lokalizacja zjazdu nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a także, czy odmowa narusza ewentualny interes prawny skarżących. Na ocenę zaskarżonej decyzji nie ma i nie może mieć wpływu również fakt, że w piśmie z dnia 18 marca 2015 r., Wójt Gminy "[...]" poinformował, iż w przypadku podjęcia przez Radę Gminy uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi "[...]", zostanie uwzględniony zjazd z drogi wojewódzkiej nr 527 na działkę skarżących, o parametrach i zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w "[...]". W przypadku zmiany obowiązującego planu miejscowego odpadnie bowiem negatywna przesłanka, uzasadniająca odmowę ustalenia lokalizacji stałego zjazdu na drogę wojewódzką. Sama natomiast możliwość wszczęcia, w nieokreślonej bliżej przyszłości, procedury planistycznej, nie może mieć wpływu na ocenę zgodności zaproponowanego przez skarżących rozwiązania komunikacyjnego z obowiązującym planem miejscowym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.