II SA/Ol 268/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wójt Gminy S. ostateczną decyzją z dnia 4 czerwca 2004r., na podstawie art. 96 ust. 1 i 4, art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność J. S. i I. S., położonej w obrębie B. wskazując, iż jedna z powstałych w wyniku podziału działek o numerze geodezyjnym "[...]" objęta jest symbolem 1 KL – ulica lokalna i stanowi składową ulicy. Po wszczęciu, na wniosek J. S. i I. S., postępowania w sprawie odszkodowania za wymienione grunty wydzielone pod drogi, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy S., Starosta O. decyzją z dnia 14 października 2008r., ustalił na rzecz byłych wlaścicieli wymienionej działki odszkodowanie w kwocie 437.200,- zł. Wysokość ustalonego odszkodowania zakwestionował w odwołaniu Wójt Gminy S. zarzucając, iż organ rozstrzygnięcie oparł na wadliwym operacie szacunkowym, skopiowanym z innego opracowania. Wojewoda decyzją z dnia 14 lutego 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że operat, na podstawie którego zostało ustalone odszkodowanie w sprawie nie może być wykorzystany przez Wojewodę, z uwagi na upływ 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Konieczne jest zatem sporządzenie nowego operatu, w celu ustalenia aktualnej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Starosta O. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 10 listopada 2011 r. ustalił odszkodowanie za przedmiotowe grunty na rzecz I. S. kwotę 223.623,- zł i na rzecz J. S. kwotę 223.623,- zł. Odwołanie od tej decyzji wniósł Wójt Gminy S. podnosząc, iż ustalone przez organ I instancji odszkodowanie zostało zawyżone, a kwota 53,95 zł/ m2 nie stanowi realnej wartości nieruchomości przejętej pod drogę publiczną i znacznie odbiega od kwot wypłacanych innym właścicielom gruntów przejętych na ten sam cel we wsi B., którym wypłacano odszkodowanie po ok. 30 zł/ m2. Zarzucono też, że organ I instancji nie uwzględnił wniosku Wójta Gminy o wyznaczenie terminu do złożenia uwag do opertu. Z uwagi na oddalenie tego wniosku przedstawiciel Gminy ograniczył sie tylko do ogólnego kwestionowania wysokości odszkodowania. Wojewoda decyzją z dnia 30 stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji bedącą przedmiotem odwołania. Organ odwoławczy, z powołaniem sie na art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 134 ust. 1 i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wskazał, że ustalenie odszkodowania, według wartości rynkowej nieruchomości, następuje na podstawie oparatu szacunkowego sprządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który dostarcza organowi orzekającemu wiadomości specjalnych. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż operat będący podstawą ustalenia odszkodowania został sporządzony z zachowaniem wymogów obowiązującego prawa. Organ II instancji przytoczył treść § 36 ust. 4 oraz 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 21 września 2011 r. został sporządzony zgodnie z przepisami § 36 ust. 4 tego rozporządzenia, a wartość określono przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, odnotowanych na rynku ponadlokalnym Powiatu O. Rzeczoznawca majątkowy szczegółowo określił cechy rynkowe wpływające na wysokość cen na rynku oraz oceny wpływu poszczególnych cech na ceny, a także przeprowadził analizę podobieństwa nieruchomości w próbce reprezentatywnej do nieruchomości wycenianej, co skutkowało przyjęciem przez niego, w podejściu porównawczym, trzech obiektów porównawczych o najwyższym procentowym współczynniku prawdopodobieństwa (90% i 80%). Obiekty przejęte do porównania, tak jak nieruchomość wyceniana, przeznaczone były na poszerzenie pasa drogi gminnej lub drogi wewnętrznej. A zatem został spełniony warunek, że wartość określona w podejściu porównawczym odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu. W związku z powyższym Wojewoda uznał zarzuty, dotyczące zawyżenia odszkodowania za działkę, za bezzasadne. Organ odwoławczy uznał za bezzasadne także zarzuty odwołania dotyczące postępowania, bowiem Starosta O. poinformował wszystkie strony o możliwości zapoznania się aktmi sprawy i złożenia oświadczeń zawierających ocenę zebranych materiałów. W zakreślonym terminie Wójt Gminy nie złożył dodatkowych dowodów w sprawie. Skargę na tę decyzję wniósł do tutejszego Sądu Wójt Gminy S. zarzucając naruszenie art. art. 7,8, 10 § 1, 11, 77 §1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz 128 § 1, art. 130 § 1 w zwiazku z art. 151 § 1 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Wniósł o uchylenie, zaskarżonej decyzji jak też uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżący podnosił, że kwota odszkodowania została zawyżona, nie ma odniesienia do innych odszkodowań wypłacanych przez Gminę w podobnym stanie faktycznym i jest nieadekwatna do wartości wywłaszczonej nieruchomości. Pełnomocnik Gminy twierdził, że opinia o wartości szacunkowej nieruchomości wydana przez biegłego nie ma charakteru wiążącego. Odszkodowanie nie zawsze musi odpowiadać wartości rynkowej i może się od niej różnić. Ponadto, zdaniem skarżącego, przy ustalaniu odszkodowania można brać pod uwagę także inne kryteria, a nie tylko wymienione w art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W jego ocenie kryterium tym mogą być porównywalne odszkodowania wypłacane w podobnych sprawach. Stwierdzono, iż odszkodowanie winno być ustalone w granicach 30 zł za 1 m2 , gdyż takie kwoty zostały wypłacone przez Gminę S. innym właścicielom nieruchomości zajętych pod drogi. Ponowiono, zgłaszany w odwołaniu zarzut, iż nie uwaględniono wniosku Wójta o wyznaczenie terminu do wniesienia ewentualnych uwag do operatu a stronie umożliwiono jedynie skorzystanie z prawa wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pełnomocnik uczestników postępowania I. S. i J. S. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, iż odszkodowania w niższej wysokości Gmina wypłacała innym właścicielom na podstawie wzajemnego porozumienia. Uczestnicy postępowania również próbowali dojść do porozumienia z Wójtem. Chcieli wówczas osiagnąć kwotę 22 zł za metr kwadratowy lecz Wójt nie zgodził sie na to, dlatego doszło do ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny legalności zaskarżonego aktu lub czynności, to znaczy jej zgodności z obowiazującym prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość gruntową, wydzieloną pod gminną drogę publiczną. Za działkę taką, zgodnie z art.98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie jako: u.g.n.), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, do uzgodnienia odszkodowania nie doszło, bowiem uczestnicy postępowania oczekiwali kwoty 22 zł za 1m2 natomiast Wójt Gminy oferował kwotę ponad dwukrotnie niższą, t.j. 9-10 zł (k. 31- 36 akt administracyjnych). Musiało zatem dojść do ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym. Stosownie do art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, u.g.n.wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej zaś uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W art. 7 u.g.n. ustawodawca zdecydował, że wartość nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą określać tylko rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w tej ustawie. Bezwzględny wymóg ustalenia odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości w niniejszej sprawie wynikał z art.130 ust.2 u.g.n. Operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego dr. inż "[...]", który przyjął do wyceny stan nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzajcej podział (4 czerwca 2004 r.), określił wartość przedmiotowej nieruchomości na dzień sporządzenia operatu (21 września 2011 r.), przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania nieruchomości. W ocenie strony skarżącej, sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie odzwierciedlał rzeczywistej wartości nieruchomości. W związku z tym należało ocenić, czy sporządzony operat szacunkowy, który stanowił podstawę do ustalenia wysokości należnego skarżącej odszkodowania, został opracowany zgodnie z wymogami prawa. Wymogi te zostały określone w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako: rozporządzenie), przy czym biegły wziął pod uwagę zmiany tegoż rozporządzenia dokonane rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. zmieniajacego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządznia operatu szacunkowego ( Dz,. U. Nr 165, poz.985). Rzeczoznawca przy dokonywaniu wyceny uwzględnił lokalizację działki (na styku miasta O. z Gminą S.), dostępność komunikacyjną z uwzględnieniem pomiędzy obecnym stanem techniczno - użytkowym a stanem nieruchomości w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz sposobu optymalnego użytkowania nieruchomości. Rzeczoznawca stwierdził, iż na rynku lokalnym Gminy S. odnotowano tylko jedna transakcję mogacą stanowić podstawę wyceny. Ze względu na niewystraczającą liczbę danych, zakres analizy porównawczej rozszerzono więc do obszaru Powiatu O. i ustalono wartość przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomosci drogowych, odnotowanych na rynku ponadlokalnym Powiatu O. Przeanalizowano transakcje z lat 2009 – 2011, dotyczące 13 nieruchomości, dla których maksymalna cena jednostkowa za 1m2 wynosiła 65,07 zł a minimalna 21,37 zł. Z uwagi na zastój cen transakcyjjnych na rynku nieruchomosci gruntowych w badanym okresie i długi okres stabilizacji rynku, biegły przyjął trend czasowy zmian cen nieruchomości na poziomie 0%. Ocenił, iż lokalizacja przedmiotowej działki jest dobra – nieruchomość leży w sąsiedztwie granic administracyjnych miasta wojewódzkiego; cenność gruntów otaczających jest bardzo wysoka – działka wydzielona z terenów inwestycyjnych zabudowy mieszkalno usługowej na nowym osiedlu, gdzie średni poziom cen w obrocie podobnymi nieruchomościami wyniósł 140 zł/ 1m2; powierzchnia działki jest bardzo duża, przekracza o 50% powierzchnię największej nieruchomości przyjętej do porównania. W celu określenia wartości przedmiotowego gruntu rzczoznawca przyjął do porównania transakcje dotyczące nieruchomości o najwyższym procentowym współczynniku podobieństwa i na tej podstawie ustalił wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, na rozprawie administracyjnej pełnomocnik J. S. i I. S. nie wnosił żadnych zastrzeżeń do operatu i zaakceptował ustaloną przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości. Wójt Gminy S. natomiast stwierdził, iż jest ona zbyt wysoka. Nie wniósł żadnych merytorycznych zastrzeżeń do operatu, wnioskując jedynie o wyznaczenie terminu do zgłoszenia uwag do operatu. Wniosek ten nie został przez organ uwzględniony, w czym strona skarżąca dopatruje się naruszenia przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutów tych nie podziela. Zważyć należy, iż okres pomiędzy datą wyznaczenia rozprawy administracyjnej a terminem jej przeprowadzenia wyniósł ponad 14 dni. W wezwaniu na rozprawę strony były poinformowane, że rozprawa odbędzie się z udziałem rzeczoznawcy, który sporządził w niniejszej sprawie operat szacunkowy, którego wyciąg doręczono stronom. Wójt miał więc możliwość ustosunkowania się do dowodów zgromadzonych w sprawie tym bardziej, że pismem z dnia 27 października Starosta O., w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania oswiadczeń. Zarzuty skarżącego o braku możliwości złożenia uwag do operatu są więc zupełnie niezrozumiałe, tym bardziej zważywszy na niewielką objętość operatu szacunkowego, który wraz ze stron tytułową obejmuje zaledwie 35 stron, jest sporządzony w sposób bardzo czytelny, przejrzysty i zrozumiały. W ocenie Sądu, wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona w zgodzie z obowiązujacymi przepisami prawa, w tym z art. 134 ust. 1 w związku z art.98 ust. 3 u.g.n. Operat, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania odpowiada wymogom § 36 ust. 1,2,4 i 6 rozporządzenia i mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Subiektywne przekonanie skarżącego co do ceny gruntu wydzielonego na drogę, wobec braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych, nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Gmina, poza gołosłownym twierdzeniem o zawyżeniu wartości przedmiotowej nieruchomości, nie podjęła żadnej inicjatywy zmierzającej do podważenia operatu. W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości pod względem formalnym i materialnym. W takiej sytuacji nie można czynić organowi zarzutu, że nie podjął dalszych działań w celu wyjaśnienia wartości nieruchomości i poprzestał na wycenie zawartej w operacie, z naruszeniem art. 7, art.77 § 1, art. 80 k.p.a. Należy tu zwrócić uwagę, na treść art. 7 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r. nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18). Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 2987 z dnia 16 kwietnia 2010 r.) wynika, że celem tej nowelizacji było "zaktywizowanie stron", tak aby "nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie, z drugiej zaś strony przyznaje im również prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy". Strona, która nie współdziałała z organem w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, nie może skutecznie zarzucać niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności. Samo twierdzenie skarżącego, że odszkodowanie winno wynosić ok. 30 zł/ 1m 2 nie znajduje żadnego uzasadnienia. Nie ulega wątpliwości, że takie kwoty mogły być wypłacane w trybie określonym w art. 98 ust. 3 zdanie pierwsze u.n.g. , tzn. na podstawie uzgodnienia właścicieli z organem. Nie mogły być one jednak przyjęte do porównania przy ustalaniu wartości nieruchomości w trybie administracycjnym albowiem, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia przy metodzie porównywania przy zastosowaniu podejścia porównawczego, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny tylko z nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Niezasadne okazały się także zarzuty skarżącej Gminy o naruszeniu przez organy orzekające w sprawie art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy wyjaśniły przesłanki, którymi kierowały się przy ustalaniu wysokości odszkodowania i uzasadniły decyzje w sposób wystarczający do zrozumienia motywów, jakimi kierowały się przy podejmowaniu decyzji. Odnośnie do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. stwierdzić należy, iż organy orzekające w sprawie zasady wyrażonej w tym przepisie nie naruszyły. Trudno bowiem mówić o naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej, skoro organy administracji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie naruszając granic swobodnej oceny dowodów oraz załatwiły sprawę w zgodzie z przepisami prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012, poz.1270), skargę należało oddalić, jako bezzasadną.