II SA/Ol 269/12

Dnia 17 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 roku sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. M. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 18 listopada 2011r. R. M. złożył w Starostwie zgłoszenie polegające na budowie budynku gospodarczego, inwestycji przewidzianej do realizacji na działce o nr ewidencyjnym "[...]" w miejscowości A, gmina A. Następnie decyzją z dnia "[...]" Starosta wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonego zamiaru budowy ww. budynku gospodarczego. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli inwestycja objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego drogowego przejścia granicznego Perły – Kryłowo (uchwała Nr X/68/07 Rady Miejskiej w Węgorzewie z dnia 30 maja 2007r.) działka nr "[...]" położona w miejscowości A leży na terenie o przeznaczeniu: 7 KDG – pod drogę krajową; 9 KDD – pod drogę o znaczeniu lokalnym; 5 U – pod teren projektowanych usług ogólnodostępnych nieuciążliwych; 3 UPG – z przeznaczeniem podstawowym: teren usług związanych z obsługą drogowego przejścia granicznego; - z przeznaczeniem dopuszczalnym pod teren usług nieuciążliwych: handlu, gastronomii, hotelowych, kultury i innych związanych z obsługą drogowego przejścia granicznego. Odwołanie od ww. decyzji wniósł R. M.. Podniósł, że chce wybudować na swojej działce budynek gospodarczy, który ma służyć do przechowywania opału i sprzętów gospodarskich. Wskazał, że realizacja takiej inwestycji nie narusza ustaleń planu miejscowego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Według organu II instancji objęta zgłoszeniem z dnia 18 listopada 2011r. działka o nr "[...]" w miejscowości A, znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego drogowego przejścia granicznego Perły - Kryłowo, zatwierdzony uchwałą nr X/68/07 Rady Miejskiej w Węgorzewie z dnia 30 maja 2007r. Zapisy zaś tego planu wykluczają możliwość budowy budynku gospodarczego na działce o nr "[...]" w miejscowości A. Skargę na ww. decyzję wywiódł R. M. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że ograniczenie mu prawa zabudowy jego działki godzi w konstytucyjną zasadę prawa własności i jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy organy stanęły na stanowisku, że objęta zgłoszeniem z dnia 18 listopada 2011r. działka o nr ewid. "[...]", położona w miejscowości "[...]", na której strona skarżąca planowała zrealizować swoją inwestycję polegającą na budowie budynku gospodarczego, znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego drogowego przejścia granicznego Perły - Kryłowo, zatwierdzony uchwałą nr X/68/07 Rady Miejskiej w Węgorzewie z dnia 30 maja 2007 r. Zapisy zaś tego planu wykluczają możliwość budowy budynku gospodarczego na działce o nr "[...]" w miejscowości A. Organ II instancji będąc powołanym do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, nie zbadał i nie wyjaśnił wszystkich jej istotnych okoliczności. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na całkowicie pominięty przez organ § 31 (Rozdział 10, Sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego drogowego przejścia granicznego Perły-Kryłowo. Stosownie do tej regulacji prawnej właściciele lub użytkownicy istniejących nieruchomości lub ich części, zlokalizowanych na wszystkich terenach, mogą korzystać z nich zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem; dopuszcza się remontowanie, modernizowanie stanu istniejącego i inwestowanie w obiekty uzupełniające, niezbędne dla potrzeb tego użytkowania. Korzystanie z nieruchomości lub jej części nie może uniemożliwiać realizacji przeznaczenia tego terenu określonego planem. W ocenie Sądu absolutnie niezbędne było na gruncie przedmiotowej sprawy odniesienie zamiaru inwestycyjnego skarżącego do wspomnianych wyżej uregulowań, które przecież dopuszczają możliwość inwestowania przez dotychczasowych właścicieli i użytkowników nieruchomości w obiekty uzupełniające, niezbędne dla potrzeb tego użytkowania. Takim zaś obiektem wydaje się być budynek gospodarczy, którego wybudowanie planował skarżący. Dlatego też w ponownym postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać analizy tego przepisu planu miejscowego w kontekście jego zastosowania do inwestycji skarżącego. Odnośnie zaś zapisu, iż korzystanie z nieruchomości lub jej części nie może uniemożliwiać realizacji przeznaczenia tego terenu określonego planem to należy dostrzec, że rzeczona działka skarżącego nr "[...]" położona w miejscowości A leży na terenie o przeznaczeniu: 7 KDG – pod drogę krajową; 9 KDD – pod drogę o znaczeniu lokalnym; 5 U – pod teren projektowanych usług ogólnodostępnych nieuciążliwych; 3 UPG – z przeznaczeniem podstawowym: teren usług związanych z obsługą drogowego przejścia granicznego; - z przeznaczeniem dopuszczalnym pod teren usług nieuciążliwych: handlu, gastronomii, hotelowych, kultury i innych związanych z obsługa drogowego przejścia granicznego. Organ powinien zatem wyjaśnić – jeśli dojdzie do takiego wniosku - w jaki sposób korzystanie z nieruchomości przez skarżącego poprzez wybudowanie spornego budynku gospodarczego miałoby ewentualnie uniemożliwić realizację przeznaczenia terenu określonego planem. W sytuacji zaś działki skarżącego należałoby przeanalizować, która konkretnie ze wskazanych funkcji terenu określonego planem zostałaby naruszona przez wybudowanie na nieruchomości budynku gospodarczego. Dla rzetelnego zbadania tej kwestii organ powinien dokładnie ustalić lokalizację projektowanego budynku gospodarczego, co też zobligowany będzie uczynić w ponownym postępowaniu. Umożliwi to dokładne określenie przewidzianego przeznaczenia obszaru w planie miejscowym, na którym ma być posadowiony sporny budynek gospodarczy. To zaś dopiero pozwoli na rzetelną analizę zgodności projektowanej inwestycji z zapisami planu, przy uwzględnieniu wskazanych wyżej regulacji tego planu. Nie wyjaśniając zaś tych okoliczności, które mogły być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ naruszył art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071). Zgodnie z treścią art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści zaś przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (vide: wyrok NSA z dn. 21 grudnia 2000r., sygn. V SA 1816/00, publ. LEX nr 77645). Nie uzasadniając przy tym należycie swojego stanowiska organ naruszył również art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem w decyzji Wojewody znajdują się tylko ogólnikowe stwierdzenia - nie poparte szczegółową i rzetelną analizą, że zapisy planu miejscowego przejścia granicznego Perły - Kryłowo, zatwierdzonego uchwałą nr X/68/07 Rady Miejskiej w Węgorzewie z dnia 30 maja 2007r., wykluczają możliwość budowy budynku gospodarczego na działce o nr "[...]" w miejscowości A. Warto również wskazać, że właściwe uzasadnienie decyzji pełni doniosłą rolę w kontekście realizacji art. 8 kpa, a więc realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to, że przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 1984r., II SA 742/84). Wyjaśnić należy ponadto skarżącemu, że sąd nie był władny badać w niniejszym postępowaniu zgodności z prawem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego drogowego przejścia granicznego Perły-Kryłowo, gdyż nie jest to przedmiotem zaskarżenia. Podobnie nie mógł w tym postępowaniu weryfikować kwestii odszkodowawczych, do których odniósł się na rozprawie skarżący, nie mają one bowiem żadnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt III, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.