II SA/Ol 27/15

Dnia 19 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 roku sprawy ze skargi P. B.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że P. B. zwrócił się w dniu 26 września 2014r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z prośbą o przyznanie m.in. pomocy pieniężnej na dożywianie. Decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji przyznał P. B. pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w kwocie 100 zł miesięcznie od dnia 1 października 2014r. do dnia 31 grudnia 2014r. W decyzji organ podał, że przyznając stronie świadczenie organ wziął pod uwagę zarówno sytuację materialną wnioskodawcy, jak też liczbę innych potrzebujących osób i środki, którymi dysponuje na zasiłki celowe. Od decyzji tej P. B. wniósł odwołanie, w którym wyraził niezadowolenie z przyznanej pomocy. W szczególności podniósł, że w jego ocenie bezprawne jest przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że posiada dochód w kwocie 529 zł miesięcznie, gdyż jak podał, jest rabowany przez ZUS i komornika bezprawnymi wyrokami sądu, który obciążył go kosztami procesu sądowego, którego nie było ze względu na to, że sąd odrzucił dwa pozwy. Uważa więc, że posiada dochód w kwocie 422,23 zł plus zasiłek na dożywianie w kwocie 100 zł. Podniósł, że do kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania, poza zasiłkiem, dopłaca za energię elektryczną i gaz ok. 100-120 zł, a zatem pozostaje kwota ok. 400 zł na życie, tj. jedzenie, środki higieniczne i ubranie. Z tego względu uważa, że narusza to jego godność i prawa, jako osoby niepełnosprawnej, wynikające z konstytucji i Konwencji ONZ. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że udzielona na podstawie zaskarżonej decyzji pomoc jest jedną z kilku, jaką w rozpatrywanym okresie otrzymał zainteresowany ze środków pomocy społecznej. Na mocy innych decyzji strona otrzymała różne świadczenia, na przykład w postaci specjalnego zasiłku celowego. Z tych zatem względów nie można postawić zarzutu organowi pierwszej instancji, że nie udziela wsparcia zainteresowanemu w pokonaniu trudnej sytuacji życiowej, w jakiej odwołujący się znajduje. Kolegium podniosło, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wyjaśnił, jaką kwotę ze środków pomocy społecznej wydatkowano dla 3661 osób, którym w rozpatrywanym okresie udzielona została również pomoc w formie zasiłków celowych. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że średnia wysokość zasiłku celowego w omawianym okresie stanowiła kwotę 46,28 zł. Powyższe ustalenia potwierdzają w ocenie organu odwoławczego, że pomoc, jaką otrzymał odwołujący się w miesiącu październiku 2014r. w formie zasiłku celowego oraz zasiłku celowego specjalnego, na zaspokojenie potrzeb wskazanych w poszczególnych decyzjach, jest znacznie wyższa od średniej wysokości pomocy w formie zasiłku celowego, jaką otrzymali inni podopieczni MOPS. Skargę na ww. decyzję wywiódł P. B.. Skarżący wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięć podjętych w jego sprawie. Uznał, że zaskarżona decyzja jest tożsama z inną decyzją Kolegium z dnia "[...]". Strona skarżąca wskazała na jej bardzo trudną sytuację materialną i bytową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że skarżący jest już objęty znacznym zakresem pomocy i na dowód tego wskazało decyzje przyznające mu określone świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]", o przyznaniu P. B. pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w kwocie 100 zł miesięcznie od dnia 1 października 2014r. do dnia 31 grudnia 2014r. Skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz sądowo- administracyjnego negował wysokość przyznanego mu świadczenia. Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm., dalej jako: u.p.s.), jak i z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) wynika, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15, wśród których jest m.in. niepełnosprawność oraz długotrwała lub ciężka choroba. Strona skarżąca spełniła formalne przesłanki przyznania jej rzeczonego świadczenia, w postaci spełnienia wymaganego kryterium dochodowego oraz zaliczenia jej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, akta adm., k. – 48). Jej dochód wprawdzie przekracza ustawowe kryterium dochodowe dla osób prowadzących jednoosobowe gospodarstwo domowe w kwocie 542 zł, o którym stanowi art. 8 ustawy o pomocy społecznej i przepisy wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r, to jednak, jak słusznie zauważyły organy, nie przekracza 150% kryterium dochodowego w kwocie 813 zł (542 zł x 150%) ustalonego w pkt V.l. załącznika do uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10.12.2013r. w sprawie ustanowienia wspomnianego wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P.2013.1024), jak również ustalonego w uchwale Rady Miasta nr XLIX/795114 z dnia 29 stycznia 2014r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił dochód skarżącego na kwotę 592,26 zł. Z otrzymywanej przez niego renty w kwocie 992,26 zł odjął bowiem kwotę 400 zł obejmującą należności alimentacyjne. Organ nie był natomiast uprawniony do zmniejszenia dochodu o należności potrącane przez komornika, które nie są należnościami alimentacyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Oceniając dalej zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Jednocześnie zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dlatego też nawet spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, ponieważ musi się ono mieścić w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że organ może, ale nie musi przyznać świadczenie pomocowe, a wysokość przyznanego świadczenia jest uzależniona od środków finansowych, jakimi dysponuje organ na pomoc społeczną. Wydana decyzja administracyjna nie jest więc decyzją związaną, lecz jest wydawana w granicach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, to znaczy ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Należy przy tym podkreślić, że uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok NSA z dnia 26 września 2000r., sygn. akt I SA 945/00, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może zostać przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zatem na określony cel i ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Przed wydaniem decyzji w sprawie zasiłku celowego organ pomocy społecznej obowiązany jest ustalić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej objętej wnioskiem, jest w świetle sytuacji życiowej beneficjenta rzeczywiście niezbędne, szczególnie uzasadnione i zmierza do zaspokojenia niezbędnych potrzeb wnioskodawcy, czyli zaspokojenia potrzeb podstawowych, bieżących, pilnych, aktualnych, związanych z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka, umożliwiających mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Konieczna jest ocena całokształtu sytuacji rodzinnej i majątkowej strony i dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłoszona potrzeba o szczególnym charakterze, która nie może być zaspokojona, w ramach własnych możliwości i z posiadanych środków, czyli wnioskowana pomoc jest niezbędna, organ może ją przyznać (ale nie musi), biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Oceny tej sytuacji dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Ocena ta nie może być wynikiem przekonania organu, że rozstrzygnięcie sprawy zależy wyłącznie od jego uznania. Przyznanie lub odmowa przyznania pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia – zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy oparte jest o tak zwane uznanie administracyjne, organ obowiązany jest rozważyć oba wskazane w art. 7 k.p.a. interesy - słuszny interes strony i interes społeczny. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 57 z glosą J. Łętowskiego OSP 1982, z. 1-2, poz. 22) obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2006, sygn. akt I OSK 777/05). Należy również zaznaczyć, że z treści przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy administracji mają zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie powyższe wymogi zostały zachowane. Organ podejmując swoje rozstrzygnięcie ocenił całościowo zarówno sytuację materialną i bytową skarżącego, jak i wziął pod uwagę swoje ograniczone środki, którymi dysponuje. Organ zobligowany był przy tym uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może bowiem pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Dlatego też słusznie Kolegium wzięło pod uwagę fakt, że skarżący jest już objęty szerokim zakresem pomocy społecznej. I tak decyzją z dnia "[...]" (akta adm., k. – 59) organ pierwszej instancji przyznał P.B. specjalny zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie opłat mieszkaniowych w miesiącu grudniu 2014r. w kwocie 200 zł jednorazowo. Natomiast decyzją z dnia "[...]" (akta adm., k. – 58) skarżący otrzymał specjalny zasiłek celowy w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie opłat mieszkaniowych w miesiącu listopadzie 2014r. Z kolei decyzją z dnia "[...]" (akta adm., k. – 57) P. B. otrzymał specjalny zasiłek celowy w kwocie 352,06 zł w tym: 152,06 zł z przeznaczeniem na zakup leków, a kwotę 200 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie opłat mieszkaniowych. Skarżący musi zdawać sobie sprawę, że organ nie jest w stanie rozpatrzeć każdego wniosku strony zgodnie z jej żądaniem, z uwagi na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje i z uwagi na stale zwiększającą się liczbę osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. Jeśli zaś organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w wyższej wysokości, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Jak wskazano wyżej spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, której ona oczekuje. Zainteresowany musi liczyć się bowiem z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Jak już wskazano, wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących wsparcia i zamieszkujących na terenie danej gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012r., sygn. II SA/Po 393/12, dostępny CBOSA). W tym kontekście trzeba zwrócić należy uwagę, że w piśmie z dnia 4 listopada 2014r. znak "[...]" (akta adm., k. – 63), które skarżący otrzymał do wiadomości, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wyjaśnił, iż w miesiącu wrześniu 2014r. na zasiłki celowe na zakup posiłku lub żywności wydatkowano kwotę 169.440 zł, pomocy udzielono zaś 3661 osobom. Wspomniane okoliczności zostały wskazane przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, która zawiera pełne uzasadnienie. W rzeczonym piśmie wskazano, że średnia wysokość wspomnianego zasiłku celowego w omawianym okresie wynosiła 46,28 zł. Bez wątpienia zatem strona otrzymała wnioskowane świadczenie, w wysokości wyższej niż przeciętnie przyznawane. Z akt sprawy wynika, że skarżący regularnie otrzymuje pomoc w postaci świadczeń pieniężnych w różnych wysokościach na różne cele. Nie może jednak oczekiwać, że organ pomocy społecznej będzie zaspokajać wszystkie jego potrzeby w pełnym zakresie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.