II SA/Ol 270/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie dotyczącej opłaty za usunięcia drzew oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Burmistrz I. (dalej jako: "Burmistrz"), ustalił dla Spółki B w likwidacji opłatę, przeliczoną proporcjonalnie do liczby drzew, które nie zachowały żywotności po upływie 3 lat od daty wskazanej w decyzji Burmistrza I. z dnia [...] 2017 r. w wysokości 113 000,00 zł i Spółkę B do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Od ww. decyzji odwołało się Spółka A (dalej jako: "skarżąca"), wskazując, że nasadzenia zastępcze nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości i wnosząc o umorzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania Spółki A, działającej przez Prezes Zarządu, od decyzji Burmistrza Miasta I., z upoważnienia którego działa Zastępca Burmistrza, z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia opisano stan faktyczny sprawy i wskazano, że prawo wniesienia środka odwoławczego przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania. Z akt sprawy wynika natomiast, stroną postępowania w sprawie rozstrzygniętej decyzją Burmistrza I. z dnia [...] r. była Spółka B w likwidacji, tylko ten podmiot jest więc uprawniony do złożenia odwołania od ww. decyzji. Stwierdzono, że skarżąca nie była stroną postępowania w tej sprawie, wobec czego nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Ponadto, analiza materiału dowodowego nie wskazuje na możliwość uznania skarżącej za stronę postępowania. Wyjaśniono również, że załączone do odwołania porozumienie z dnia 25 października 2021 r., jak też umowa z dnia 13 grudnia 2021 r. zawarta pomiędzy Spółką A a Spółką B w likwidacji, w której wskazano, iż jej celem jest umożliwienie Spółce A wstąpienia do postępowania administracyjnego, a także umożliwienie Spółce A kwestionowania ww. decyzji poprzez wniesienie odwołań, nie "przenoszą" na skarżącą praw strony w postępowaniu objętym odwołaniem. Na przedmiotowe postanowienie Kolegium, skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę, w której zarzucono naruszenie: - art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 287 § 2 (a contrario) Kodeksu spółek handlowych w zw. z art. 2 Konstytucji RP, przez błędne przyjęcie, że podmiot, który z mocy prawa jest obowiązany do uiszczenia opłaty za wycinkę drzew, nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji, w której niezgodnie z prawem odmówiono umorzenia ww. opłaty i w konsekwencji dokonano jej niezgodnego z prawem naliczenia; - art. 30 § 4 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że następca prawny strony - obowiązany do uiszczenia opłaty z tytułu wycinki - nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji administracyjnej, w której niezgodnie z prawem odmówiono jej umorzenia i w konsekwencji dokonano jej naliczenia; - art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, skutkującą błędnym ustaleniem, że skarżąca nie jest następcą prawnym Spółki B w likwidacji i nie miała własnego interesu prawnego we wniesieniu odwołania; - art. 134 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca była jedynym wspólnikiem zlikwidowanej spółki pod nazwą Spółka B, a w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez Burmistrza, ww. spółka nie posiadała już żadnego majątku. Skarżąca stała się odpowiedzialna z tytułu opłat za wycinki na mocy art. 287 § 2 kodeksu spółek handlowych (a contrario). Obowiązek zapłaty rzeczonych opłat wynikał już wprost z decyzji "o wycinkę drzew" – tj. decyzji Burmistrza I. z dnia [...] 2016 r. oraz decyzji z dnia [...] 2017 r., gdzie termin płatności został jedynie odroczony oraz z faktu, że skarżąca wstąpiła w ogół praw i obowiązków Spółki B. Ponadto, skarżąca dokonała zapłaty opłat z tytułu wycinki drzew, czego organ pierwszej instancji do dnia wniesienia skargi nie zakwestionował, ale uznał, że zapłata została skutecznie uiszczona przez podmiot do tego zobowiązany. Wyjaśniono, że kwestionowanie obowiązku dokonania zapłaty może odbywać się wyłącznie przez pryzmat art. 84 ust. 4 Ustawy o ochronie przyrody, na podstawie którego skarżąca miała obowiązek uiszczenia opłat za wycinkę, na mocy przepisów Kodeksu spółek handlowych. Skoro więc organy uznają, że skarżąca legitymowała się uprawnieniem i obowiązkiem uiszczenia opłaty za wycinkę drzew, to nie można przyjąć, że jednocześnie nie jest ona uprawniona do kwestionowania rzeczonego obowiązku. Ponadto, skoro skarżąca jest następcą prawnym zlikwidowanej Spółki, to tym bardziej była uprawniona do wniesienia odwołania w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności w rozpoznawanej sprawie wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie było postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą, czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Instytucja niedopuszczalności odwołania ma na celu zapobieżenie sytuacjom, w których organ odwoławczy przystąpiłby do merytorycznego rozpoznania sprawy bez uprzedniego przesądzenia o dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma więc charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane przez organ. Prawidłowo Kolegium wskazało przy tym w zaskarżonym postanowieniu, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych (por. A. Skóra [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2021, LEX/el.). W ocenie tutejszego Sądu, podzielić należy również stanowisko organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uwagi na przyczynę podmiotową, w postaci obiektywnego braku legitymacji do wniesienia odwołania przez skarżącą. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a,. odwołanie służy wyłącznie stronie. Zgodzić się należy więc z twierdzeniem, że przyczyny podmiotowe niedopuszczalności odwołania pozostają w bezpośrednim związku z kwestią przyznania jednostce statusu strony w postępowaniu, zgodnie z art. 28 k.p.a. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych stwierdzoną w formie postanowienia należy odnieść do przypadków, gdy z okoliczności sprawy wynika wprost ograniczenie podmiotowe, a zatem gdy tak stanowi expressis verbis prawo i nie zachodzi konieczność czynności wyjaśniających (por. B. Adamiak [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", red. B. Adamiak i J. Borkowski, Warszawa 2017, s. 706-707). Chodzi tu zatem o oczywisty brak legitymacji odwoławczej, tj. taki brak, który ma charakter obiektywny i jego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Taki też oczywisty brak legitymacji procesowej skarżącej zaistniał, w ocenie tutejszego Sądu, w niniejszej sprawie. Skarżąca upatruje możliwości odwołania się od decyzji w związku z podpisaniem porozumienia z dnia 25 października 2021 r., jak też umowy z dnia 13 grudnia 2021 r., zawartej pomiędzy Spółką A a Spółką B w likwidacji. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada nieprzenoszalności uprawnień i obowiązków – zakaz sukcesji na płaszczyźnie prawa publicznego. Co do zasady przyjmuje się, że brak regulacji przewidującej taką możliwość, jest równoznaczny z jej zakazem. U podstaw tej zasady leży specyfika uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych oraz ochrona interesu publicznego, w tym m.in. ochrona przyrody, życia, zdrowia, bezpieczeństwa, porządku publicznego (por. Wyrok NSA z 19 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 227/17, LEX nr 2655602 i powołane tam orzecznictwo). W doktrynie podkreśla się, że akty publicznoprawne nie mogą być przedmiotem obrotu, a faktu tego nie zmienia rozwiązanie przyjęte w kodeksie spółek handlowych jeżeli akt publicznoprawny jest ściśle związany z właściwościami podmiotu – adresata aktu, a więc zlikwidowanej Spółki B w likwidacji, na którą organ nałożył obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty. Powołany przez skarżącą art. 287 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1526 z późn. zm.), nie wprowadza natomiast zasady sukcesji uniwersalnej obowiązków administracyjnych. Skoro więc obowiązek administracyjnoprawny uiszczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew został nałożony na Spółkę B w likwidacji, a nie na skarżącą, zaś obowiązki publicznoprawne nie mogą być przedmiotem obrotu, np. we wskazanych przez skarżącą porozumieniach i umowach, Kolegium prawidłowo uznało, że Spółka A nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia odwołania. Zgodzić się należy również ze stanowiskiem judykatury, że podejmując uchwałę o rozwiązaniui likwidacji spółki w trakcie trwającego postępowania – tak jak w niniejszym przypadku – należy liczyć się ze skutkami prawnymi takiej decyzji z punktu widzenia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Po 700/19, LEX nr 2866205). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.