II SA/Ol 271/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2008 r. sprawy ze skargi E. K. i A. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na przebudowę dachu budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. III. orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Starosta, po rozpatrzeniu wniosku E. i A. K. z dnia 14 kwietnia 2006 r., decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w I. na działce nr 11, obręb 1. Wobec niezłożenia przez strony odwołania decyzja ta w dniu 24 lipca 2006 r. uzyskała przymiot decyzji ostatecznej. Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Starosta, powołując się na art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, umorzył postępowanie wszczęte na wniosek E. i A. K. w sprawie pozwolenia na przebudowę dachu na wskazanym powyżej budynku mieszkalnym. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, iż Wojewoda, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek R.Z. - właściciela sąsiedniej nieruchomości, decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", stwierdził nieważność decyzji Starosty Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie pozwolenia na przebudowę dachu. Organ podniósł, iż E. i A. K. rozpoczęli roboty budowlane polegające na przebudowie dachu na budynku jeszcze przed uzyskaniem ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, o czym Starosta nie wiedział na etapie wydawania decyzji Nr "[...]" z dnia "[...]". Wiedzę o zaistnieniu tej okoliczności organ powziął w wyniku złożenia przez R.Z. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Następnie powołano się na przepis art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, w myśl którego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1. Uzasadniając konieczność umorzenia postępowania administracyjnego organ powołał się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, iż po zrealizowaniu określonej inwestycji zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 Kpa ulec umorzeniu. Odwołania od powyższej decyzji złożyli R.Z. oraz E. i A. K. R.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty uzasadniając, iż organ ten zastosował w sposób niewłaściwy i bezzasadny przepisy prawa umarzając postępowanie, które zakończył uprzednio wydaniem ostatecznej decyzji z dnia "[...]". Odwołujący się podał, iż w dniu 21 czerwca 2006 r., czyli jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na przebudowę dachu złożył sprzeciw w sprawie prowadzonych robót budowlanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także osobiście informował oba organy o swoim stanowisku, oczekując współpracy organu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w tej sprawie. E. i A. K. także wnieśli o uchylenie decyzji Starosty oraz o utrzymanie w mocy decyzji z dnia "[...]". W uzasadnieniu odwołania wskazali na przedłużające się około 2 miesiące postępowanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zwracając uwagę, iż niezajęcie przez ten organ stanowiska w terminie 14 dni przewidzianym w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane uznaje się za brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań. Ponadto zdaniem odwołujących się postępowanie zakończone decyzją z dnia "[...]" było prawidłowe, przy czym Starosta dysponował czasem niezbędnym na sprawdzenie wszystkich wątpliwości czy niejasności związanych z wydaniem pozwolenia i zatwierdzeniem projektu. Powołano się także na okoliczność, iż wnoszący odwołanie otrzymali dotację z Gminy na usunięcie dachu z eternitu zawierającego szkodliwy azbest i pokrycie materiałem zgodnym z normami. Wskazali, iż rozpoczęli budowę dachu po otrzymaniu przez nich decyzji Starosty z dnia "[...]", czego potwierdzeniem są wpisy kierownika budowy do dziennika budowy. W związku z powyższym nie zgodzili się na ponoszenie konsekwencji opieszałości działań organów w ich sprawie. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań stron, decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż w wyniku zaskarżenia decyzji tego organu z dnia "[...]" stwierdzającej nieważność decyzji Starosty z dnia "[...]", postępowanie odwoławcze prowadzi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Postępowanie to nie zostało zakończone, zatem decyzja Starosty z dnia "[...]" o pozwoleniu na przebudowę dachu budynku nadal pozostaje w obrocie prawnym. W związku z tym decyzja Starosty z dnia "[...]" jest drugą decyzją wydaną w tej sprawie. Na powyższą decyzję Wojewody E. i A. K. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z przepisami prawa i doprowadzenie do uzyskania przymiotu ostateczności decyzji Starosty z dnia "[...]", a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie ich interesu prawnego poprzez naruszenie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 32 ust. 4a, art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, art. 39 ust. 3 i 4 oraz art. 32 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a także art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa. Uzasadniali, iż w ich sytuacji znajduje zastosowanie art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających m.in. na remoncie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych, a wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Przepis ten został pominięty przez organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Możliwe było zatem rozpoczęcie przez skarżących prac budowlanych bez oczekiwania na stosowne w tym przedmiocie decyzje. Państwo K. stwierdzili ponadto, że nawet jeśli wymaga się w tego rodzaju sytuacjach pozwolenia na budowę to błędnie Starosta uznaje rozpoczęcie prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Na tą okoliczność wskazali na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" kierowane do Starostwa Powiatowego, w treści którego stwierdzono, iż przebudowa dachu realizowana jest zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty nr "[...]" z dnia "[...]". W ocenie skarżących potwierdza to także pierwszy wpis do dziennika budowy sporządzony przez kierownika budowy w dniu 28 sierpnia 2006 r., z którego wynika, że przystąpiono wówczas do realizacji przebudowy dachu. Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia nie wymaga rozbiórka budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości oraz obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Skarżący przekonują, iż skoro tego rodzaju prace nie wymagają pozwolenia na budowę, a przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie uzyskania pozwolenia oraz zatwierdzenia projektu budowlanego, zaledwie sprawdzali stan dachu chcąc sprawdzić jego konstrukcję, to wynika z powołanego przepisu, iż również do tego rodzaju prac nie potrzebowali pozwolenia na budowę. Ponadto zważywszy na art. 35 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego organ nie miał podstaw do wydania innej decyzji, poza decyzją pozytywną w przedmiocie zarówno pozwolenia na przebudowę jak i zatwierdzenia projektu budowlanego. Był wtedy stosowny czas na sprawdzenie wszystkich wątpliwości oraz niejasności, a skarżący sumiennie dołączyli wszystkie potrzebne do wydania decyzji dokumenty i byli gotowi do stawienia się na każde wezwanie organu. Ponieśli duże wydatki w związku z inwestycją, która trwa już 3 lata. W ich ocenie organ odwoławczy wykazał daleko idącą dowolność w interpretacji przepisów Prawa budowlanego, gdyż rozpatrując odwołanie nie uwzględnił wszystkich mających zastosowanie w tej sytuacji przepisów, a powołał tylko te, które były korzystne w przedmiocie uchylenia skarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania. Takim działaniem uchybił podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, którymi winien kierować się każdy organ administracji, tj. zasadom praworządności polegającej na uwzględnianiu z urzędu słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do argumentów skargi wyjaśnił, iż okoliczność, że organ I instancji uzyskał wiadomość o rozpoczęciu robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogła stanowić przesłanki do umorzenia postępowania, ponieważ decyzja z dnia "[...]" Nr "[...]" o pozwoleniu na przebudowę dachu znajdowała się już w obrocie prawnym. Ponadto Wojewoda na wniosek R.Z. prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z "[...]". Decyzja Wojewody z dnia "[...]", którą została stwierdzona nieważność przedmiotowej decyzji Nr "[...]" o pozwoleniu na przebudowę dachu, nie posiadała przymiotu ostateczności w dniu wydania decyzji o umorzeniu postępowania, ponieważ Państwo K. odwołali się od decyzji Wojewody do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Legalność zaskarżonego aktu jest kontrolowana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. Uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia "[...]" narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do uchylenia, ale z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, a nie wskazanych w skardze. Po pierwsze, zaskarżona decyzja jest sprzeczna z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego odwołania (odwołań) obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez organ organu pierwszej instancji, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 i § 2 kpa. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący odwołanie. Według dyspozycji art. 138 § 1 kpa w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy w ramach art. 138 § 1 kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Ponadto stosownie do art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego odwołania, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 kpa jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 kpa narusza prawo. Podkreślić także należy, iż podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, gdyż jako element istotny decyzji nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody z dnia "[...]" stanowi zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie przepisów art. 138 kpa. Z sentencji tej decyzji wynika, iż organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na przebudowę dachu na budynku mieszkalnym należącym do skarżących i umorzył postępowanie "w sprawie wydania zaskarżonej decyzji". Treść tak sformułowanej sentencji decyzji organu II instancji jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 kpa. Wojewoda wprawdzie powołał w podstawie prawnej swej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 kpa, jednakże podjął rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 kpa. Skoro dyspozycja art. 138 1 pkt 2 in fine kpa stanowi expressis verbis o umorzeniu postępowania administracyjnego I instancji, wyłączona jest zatem możliwość umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji I instancji. Należy mieć jednocześnie na względzie, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia wydania pozwolenia na budowę, a nie kwestia wydania decyzji przez organ I instancji. Naruszenie wskazanych wyżej reguł orzekania w postępowaniu jako naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy ponownego podkreślenia wymaga, że istota postępowania odwoławczego polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek realizacji prawdy obiektywnej, przeprowadzenia postępowania dowodowo – wyjaśniającego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Może on, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez stronę odwołującą się. Sąd podziela co do zasady wyrażony w zaskarżonej decyzji Wojewody pogląd, iż wobec braku ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia "[...]" Nr "[...]" udzielającej skarżącym pozwolenia na przebudowę dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 11 przy ul. D. nie można było wydać, jak to uczynił Starosta, decyzji ponownie rozstrzygającej w kwestii pozwolenia na budowę. Bowiem w dacie wydania przez organ I instancji decyzji z dnia "[...]" w obrocie prawnym nadal pozostawała wydana przez ten organ decyzja z dnia "[...]" Nr "[...]". Skoro jednak wydana została w tej sprawie decyzja organu I instancji, to organ odwoławczy, uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, powinien był ustalić czy postępowanie nieważnościowe zostało już zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co dawałoby podstawę do ostatecznego rozstrzygnięcia o wniosku skarżących w przedmiocie pozwolenia na przebudowę dachu rzeczonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a jeśli nie - rozważyć możliwość zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Powyżej wskazane wadliwości zaskarżonej decyzji sprawiają, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy. Zarzuty te powinny stać się przedmiotem oceny organu odwoławczego, który w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy wyda decyzję, której rozstrzygnięcie nie powinno budzić wątpliwości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien ustalić jak zakończyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia "[...]" Nr "[...]" i w zależności od jego wyniku podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzję organu odwoławczego oraz stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej wyżej ustawy.