II SA/Ol 271/22

Dnia 21 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie dotyczącej opłaty za usunięcie drzew oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania Spółki A (skarżąca), działającego przez Prezes Zarządu, od decyzji Burmistrza Miasta [...] z upoważnienia którego działa Zastępca Burmistrza z dnia [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazało, że Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] skierowaną do spółki B w likwidacji, orzekł: umarza się spółce B w likwidacji z siedzibą w [...] opłatę z tytułu usunięcia drzew naliczoną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] w części dotyczącej drzew, które zachowały żywotność po upływie 3 lat o daty wskazanej w tej decyzji na ich posadzenie, w wysokości 238 360,44 zł (słownie: dwieście trzydzieści osiem tysięcy trzysta sześćdziesiąt złotych czterdzieści cztery grosze); ustala się opłatę, przeliczoną w sposób proporcjonalny do liczby drzew, które nie zachowały żywotności po upływie 3 lat od daty wskazanej w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] na ich posadzenie, z tytułu usunięcia drzew, naliczoną tą decyzją spółce B (obecnie w likwidacji) w wysokości 53 497,57 zł (słownie: pięćdziesiąt trzy tysiące czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt siedem groszy); opłatę określoną w pkt 2 należy uiścić w terminie 14 dni od daty, w której decyzja niniejsza stanie się ostateczna na konto Gminy Miejskiej [...]. Powyższa decyzja doręczona została stronie postępowania – spółce B w likwidacji w dniu 1 grudnia 2021 r. W dniu 15 grudnia 2021 r. od wskazanej wyżej decyzji odwołanie złożyła spółka A. W treści odwołania wskazano, iż spółka A jest następcą prawnym spółki B. Do odwołania dołączono zostało także porozumienie zawarte w dniu 25 października 2021 r. pomiędzy spółka A a spółką B w likwidacji, z którego wynika, spółka A w związku z prowadzonym postępowaniem likwidacyjnym spółki B nabyła cały majątek likwidowanej Spółki. Kolegium wskazało, że prawo wniesienia środka odwoławczego przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania. Niedopuszczalność odwołania o charakterze podmiotowym zaś ma miejsce wówczas gdy brak jest po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej lub też, gdy odwołanie zostało wniesione przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Z materiału dowodowego wynika, iż stroną postępowania w sprawie rozstrzygniętej decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] była spółka B w likwidacji i tylko ten podmiot jest uprawniony do złożenia odwołania od tej decyzji. Spółka A nie była stroną postępowania w tej sprawie, wobec czego nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od wskazanej wyżej decyzji. Ponadto analiza materiału dowodowego nie wskazuje na możliwość uznania odwołującej się Spółki za stronę postępowania. Kolegium wskazało również, że załączone porozumienie z dnia 25 października 2021 r., jak też umowa z dnia 13 grudnia 2021 r. zawarta pomiędzy spółką A a spółką B w likwidacji, w której wskazano, iż jej celem jest umożliwienie spółce A wstąpienia do postępowania administracyjnego, a także umożliwienie spółce A kwestionowania ww. decyzji poprzez wniesienie odwołań, nie "przenoszą" na spółkę A praw strony w postępowaniu objętym odwołaniem. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie Kolegium, żądając jego uchylenia w całości, pełnomocnik skarżącej zarzucił mu naruszenie: - art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 287 § 2 (a contrario) kodeksu spółek handlowych w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, że podmiot, który z mocy prawa jest obowiązany do uiszczenia opłaty za wycinkę drzew, nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji, w której niezgodnie z prawem odmówiono umorzenia ww. opłaty i w konsekwencji dokonano jej niezgodnego z prawem naliczenia; - art. 30 § 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że następca prawny strony - obowiązany do uiszczenia opłaty z tytułu wycinki - nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji administracyjnej, w której niezgodnie z prawem odmówiono jej umorzenia i w konsekwencji dokonano jej naliczenia; - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, skutkującą błędnym ustaleniem, że skarżąca nie jest następcą prawnym spółki B w likwidacji i nie miała własnego interesu prawnego we wniesieniu odwołania; - art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie. Podniósł, że skarżąca była jedynym wspólnikiem zlikwidowanej spółki B. W dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ I instancji, ww. spółka nie posiadała już żadnego majątku. Skarżąca stała się odpowiedzialna z tytułu opłat za wycinki na mocy art. 287 § 2 kodeksu spółek handlowych (a contrario). Obowiązek zapłaty rzeczonych opłat wynikał już wprost z decyzji o wycinkę drzew (tj. z decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] oraz decyzji z dnia [...]), gdzie termin płatności został jedynie odroczony. W tych okolicznościach skarżąca, kwestionując brak podstaw do umorzenia opłat za wycinkę drzew w trybie art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, a będąc zobowiązana do zapłaty tychże opłat na mocy art. 287 § 2 kodeksu spółek handlowych legitymowała się własnym uprawnieniem do kwestionowania tej decyzji (jako podmiot obowiązany do uiszczenia opłat wynikających z tych decyzji). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sąd z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, uwzględnienie skargi na postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu ustalenia faktyczne organu nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygniecie odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą, czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zauważyć przyjdzie, że z przepisu art. 134 k.p.a. wynika dla organu odwoławczego obowiązek ustalenia w postępowaniu wstępnym, tj. poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie sprawy, w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania, a następnie zachowania terminu do jego wniesienia. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienia go w terminie jest warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma natomiast charakteru merytorycznego lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Prawidłowo Kolegium wskazało przy tym w zaskarżonym postanowieniu, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W ocenie Sądu podzielić należy również stanowisko organu, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uwagi na przyczynę podmiotową w postaci oczywistego i obiektywnego braku po stronie skarżącej legitymacji do wniesienia odwołania. Dostrzec należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy wyłącznie stronie. Stosownie też do tego zgodzić się należy z tym, że przyczyny podmiotowe niedopuszczalności odwołania pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Organ odwoławczy nie może przejąć rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji z urzędu, a wyłącznie na żądanie strony. Obowiązany jest dokonać oceny, czy jednostka żądająca udzielenia jej obrony przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie ma status strony. Jedynie bowiem gdy jednostka jest adresatem uprawnienia lub obowiązku określonego w rozstrzygnięciu, przysługuje jej legitymacja procesowa. Wymaga to zatem ustalenia, czy jednostka wnosząca odwołanie ma status strony w sprawie, zgodnie z art. 28 k.p.a. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych stwierdzoną w formie postanowienia należy odnieść do przypadków, gdy z okoliczności sprawy wynika wprost ograniczenie podmiotowe, a zatem gdy tak stanowi expressis verbis prawo i nie zachodzi konieczność czynności wyjaśniających (por. B. Adamiak [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", red. B. Adamiak i J. Borkowki, Warszawa 2017, s. 706-707). Chodzi tu zatem o oczywisty brak legitymacji odwoławczej, tj. taki brak, który ma charakter obiektywny i jego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Taki też oczywisty brak legitymacji zaistniał w niniejszej sprawie po stronie skarżącej. Skarżąca upatruje możliwości odwołania się od decyzji w związku z podpisaniem porozumienia z dnia 25 października 2021 r., jak też umowy z dnia 13 grudnia 2021 r. (zawarta pomiędzy spółką A a spóką B w likwidacji). W tym miejscu należy zaznaczyć, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada nieprzenoszalności uprawnień i obowiązków – zakaz sukcesji na płaszczyźnie prawa publicznego. Co do zasady przyjmuje się, że brak regulacji przewidującej taką możliwość, jest równoznaczny z jej zakazem (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 747/10, opubl. w CBOSA). U podstaw tej zasady leży specyfika uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych oraz ochrona interesu publicznego, w tym m.in. ochrona przyrody, życia, zdrowia, bezpieczeństwa, porządku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 350/06; opubl. w CBOSA). W doktrynie podkreśla się, że akty publicznoprawne nie mogą być przedmiotem obrotu, a faktu tego nie zmienia rozwiązanie przyjęte w kodeksie spółek handlowych jeżeli akt publicznoprawny jest ściśle związany z właściwościami podmiotu – adresata aktu. Powołany przez skarżącą art. 287 § 2 kodeksu spółek handlowych nie wprowadza zasady sukcesji uniwersalnej obowiązków administracyjnych. Nałożony zaś obowiązek opłaty stanowi obowiązek administracyjnoprawny. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.