II SA/Ol 272/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem – umorzenia postępowania - oddala skargę. Pismem z dnia "[...]" S. S. zgłosiła do Starostwa Powiatowego w "[...]" zamiar przystąpienia do remontu i modernizacji istniejącego na działce nr "[...]", przy ul. "[...]" w "[...]", budynku mieszkalno – gospodarczego. Zakres remontu przewidywał: wymianę podłóg, wymianę obicia ścian wewnętrznych, docieplenie ścian zewnętrznych, przełożenie i wymianę części pokrycia dachu, deskowanie połaci dachowej, uzupełnienie fundamentów i murów ścian zewnętrznych nadziemia, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, roboty malarskie. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" wstrzymał wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonaniu nowego budynku w miejscu wcześniej istniejącego na terenie posesji przy ul. "[...]" w "[...]". Postanowienie to wskutek zaskarżenia go przez S. S. zostało uchylone przez organ odwoławczy. Decyzją z dnia "[...]" PINB w "[...]" nakazał S. S. rozbiórkę budynku wybudowanego w miejscu wcześniej istniejącego na terenie posesji przy ul. "[...]" w "[...]". Na skutek odwołania inwestora decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", z powołaniem się na art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał S. S. wstrzymanie objętych zgłoszeniem robót budowlanych wskazując, iż dokończenie prac remontowych wymaga przedłożenia dokumentacji budowlanej wraz z opinią techniczną. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy w administracyjnym toku instancji. Decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odstąpił od nałożenia na S. S. obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając orzeczenie wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli robót budowlanych polegających na odtworzeniu pierwotnego stanu budynku stwierdzono, że roboty przeprowadzane są na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego, a inwestor dostarczył do organu nadzoru budowlanego inwentaryzację budowlaną wraz z opinią techniczną wykonywanych robót budowlanych. Z opinii technicznej wynika, iż roboty zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi normami i sztuką budowlaną, całość przedstawia się w solidnym i estetycznym wykonaniu, okap dachu części budynku objętego opracowaniem nie przekracza wspólnej granicy z działką nr "[...]", a odprowadzenie wód opadowych skierowane jest na własną działkę inwestora. Zgodnie zatem z art. 51 ustawy Prawo budowlane właściwy organ może odstąpić od nałożenia obowiązków w związku z tym, że inwestor złożył inwentaryzację wykonywanych robót wraz z opinią techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Odwołanie od tej decyzji wniósł W. P. podnosząc, iż w jego ocenie orzeczenia podejmowane przez organy nadzoru budowlanego są niezgodne z prawem. Wskazał, iż niezrozumiałym jest dla niego okoliczność, że podczas przeprowadzonej kontroli przez PINB w "[...]" stwierdzono, że stawiany jest nowy budynek w wyniku czego nakazano jego rozbiórkę, a następnie organ ten odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązków. Podniósł, iż w swoim zgłoszeniu inwestor mówi o przeprowadzeniu remontu i modernizacji budynku gospodarczo – mieszkalnego, a w swoich pismach PINB w "[...]" wykonywane przez inwestora roboty budowlane określa mianem odtworzenia stanu pierwotnego budynku. Uważa bowiem, jak wskazał, że ta zmiana nazwy przez PINB w "[...]" ma na celu wprowadzenie w błąd, a w konsekwencji zalegalizowanie samowoli budowlanej. Nadto dodał, że chciałby uzyskać informację czy decyzje PINB w "[...]" podejmowane były bez podstaw prawnych i czy opisywany w nich stan budowy nie oddaje stanu faktycznego. Jeśli bowiem opisano w nich rzeczywisty stan faktyczny, to dlaczego najpierw dopuszcza się budowę nowego budynku, a potem żąda się uzupełnienia dokumentów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", po rozpoznaniu odwołania W. P., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Jako podstawę prawną orzeczenia podał art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając orzeczenie podniósł, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż uregulowane w przepisach art. 48 i 49b ust. 1 tej ustawy, właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wstrzymać prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez pozwolenia albo zgłoszenia; w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi, mienia lub środowiska; na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ nadzoru budowlanego obowiązany jest podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Postanowieniem tym może również nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, inwentaryzacji dokonanych robót budowlanych bądź też odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Wskazał, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie dwóch miesięcy ponieważ w tym czasie organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Ponadto, bezskuteczny upływ tego terminu (tzn. nie wydanie odpowiedniej decyzji) oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i w takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Podniósł, iż postanowienie PINB z dnia "[...]" o wstrzymaniu robót budowlanych S. S. odebrała w dniu 6 kwietnia "[...]", zatem termin do wydania decyzji przez organ I instancji minął w dniu 6 czerwca "[...]". Dlatego też, wobec nie wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązków w celu doprowadzenia prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami w terminie określonym przepisem prawa materialnego postępowanie w sprawie należało umorzyć. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie W. P. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi przytoczył w całości argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto dodał, iż niezrozumiałym dla niego jest dlaczego, po tak zdecydowanych stwierdzeniach jakich używa w swoich protokołach z kontroli PINB w "[...]" zostaje zmienione określenie robót wykonywanych przy ul. "[...]" z remontu na odtworzenie stanu pierwotnego. Określenie to, jak wskazał, nie występuje w prawie budowlanym, gdyż mówiąc o odtworzeniu stanu pierwotnego rozumie się wymianę danego elementu na nowy, a nie wybudowanie nowego budynku, jak to zrobił inwestor. Wskazał, iż jest to celowa zamiana określenia robót budowlanych, prowadzona w celu legalizacji samowoli. Nadto dodał, iż jeśli nastąpiła zmiana zakresu prac budowlanych z remontu na budowę, to też powinna nastąpić zmiana podstaw prawnych, co powinno prowadzić do nałożenia na inwestora dodatkowych obowiązków, w tym uzupełnienia dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nie narusza prawa. Oznacza to, iż nie znaleziono podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego zarówno z przyczyn wskazanych w skardze, jak i innych uchybień, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Na wstępie niniejszej sprawy przytoczenia wymaga treść przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które to stanowiły podstawę prawną decyzji PINB w "[...]" z dnia "[...]" Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (budowa obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie, ewentualnie wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo zgłoszenia sprzeciwu organu administracji) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 października 1997r. (publ. OSP 3/97, ONSA 1998, Nr 1, poz. 3) w hipotezie art. 50 mieszczą się obiekty niewymagające ani pozwolenia, ani zgłoszenia oraz, że przepis ten odnosi się do takich robót budowlanych, które nie są budową w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane (np. rozbiórka lub remont obiektu budowlanego). Natomiast zgodnie z treścią art. 51 ust.1 pkt 2 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wskazać ponadto należy na treść art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowiącym, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Zatem możliwość wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest uzależniona od uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 tej ustawy oraz od zachowania terminu określonego w art. 50 ust. 4. Decyzja, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wydana po terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót narusza art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999r., sygn. akt IV SA 1280/97, publ. Lex nr 48716; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000r., sygn. akt IV SA 228/98, publ. Lex nr 54751). Zgodnie zaś z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji. Możliwość wydania takiej decyzji jest ograniczona do przypadków, gdy zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji (art. 105 § 1 k.p.a.). Ma to miejsce wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe między innymi w sytuacji, gdy na skutek zdarzeń prawnych doszło do zniesienia uprawnień lub obowiązków podmiotu administrowanego, które to zniesienie wywołuje uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Gd 818/07). Mówiąc innymi słowy, organ administracji nie ma uprawnień żądania określonego zachowania się przez inwestora. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Na skutek upływu, wskazanego w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, 2 miesięcznego terminu ważności postanowienia organu pierwszej instancji o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, zniesiony został po stronie inwestora obowiązek wstrzymania się z kontynuowaniem procesu inwestycyjnego. I nie ma tu znaczenia, że upływ 2 miesięcznego terminu do podjęcia czynności przez PINB był zawiniony przez ten organ. W sprawie postanowienie PINB w "[...]" z dnia "[...]" o wstrzymaniu robót budowlanych na terenie posesji przy ul. "[...]" zostało doręczone inwestorowi w dniu 6 kwietnia "[...]" zatem, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, termin do wydania przez organ I instancji decyzji minął w dniu 6 czerwca "[...]". Tymczasem kwestionowana decyzja została podjęta przez PINB w dniu "[...]". Należało więc ją uznać za wydaną po upływie terminu określonego w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W takim stanie rzeczy inwestor może bez konieczności uzyskiwania jakiegokolwiek orzeczenia organu administracji publicznej podjąć przerwane roboty budowlane. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego traci uprawnienie do merytorycznego załatwienia sprawy w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazuje się w orzecznictwie sądowym, że, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi podstawę umorzenia postępowania (por. wyr. Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999r., sygn. akt III RN 2/99, publ. OSNP 2000, nr 9, poz. 336). Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na posługiwanie się przez organy nadzoru budowlanego różnymi zwrotami terminologicznymi, takimi jak remont i odtworzenie stanu pierwotnego, na określenie zakresu robót budowlanych wykonywanych przez inwestora wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Zatem istotą remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego, nawet z użyciem materiałów i wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym, jak też bez względu na ich ilość. Taka też okoliczność miała miejsce w niniejszej sprawie. Reasumując rozważania, podniesione w skardze okoliczności, szczególnie dotyczące posługiwania się przez organy nadzoru budowlanego zamiennymi określeniami na określenie rodzaju prac budowlanych wykonywanych przez inwestora, jak też zarzut podejmowania orzeczeń bez podstawy prawnej nie mogły być, jak wyżej wyjaśniono, uwzględnione. Skoro postępowanie przed organem I instancji, z uwagi na jego bezprzedmiotowość (upływ 2 miesięcznego terminu z art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego), podlegało umorzeniu, organ odwoławczy prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, Sąd nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6