II SA/Ol 273/14

Dnia 6 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 roku sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję Prezydenta Miasta A z dnia "[...]" w sprawie cofnięcia A. T. uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. A na okres 2 lat od dnia 27.02.2013 r. do dnia 27.02.2015 r. zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia "[...]"; odmowy wydania wtórnika dokumentu prawa jazdy w zakresie kat. B i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 61 § 4, art. 10 § 2 Kpa), a ponadto w ocenie Kolegium, organ winien wniosek strony rozpoznać w oparciu o art. 18 ustawy o kierujących pojazdami. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta A odmówił A. T. wydania dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii B. Zdaniem organu pierwszej instancji przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami określają m.in zasady wydawania dokumentów potwierdzających istnienie uprawnień do kierowania pojazdami. Ustawa ta weszła w życie z dniem 19 stycznia 2013 r. i zastąpiła przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym określające zasady nadawania uprawnień do kierowania pojazdami i wydawania związanych z tym dokumentów. Ustawa o kierujących pojazdami w odniesieniu do zasad wydawania prawa jazdy nie zawiera przepisów przejściowych, co oznacza, że od dnia 19 stycznia 2013 r. organy administracji publicznej właściwe w sprawach wydawania prawa jazdy zobowiązane są do stosowania nowych, aktualnie obowiązujących przepisów. W art. 11 ustawy określone zostały warunki, jakie spełniać musi osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy. Ponadto w art. 12 ustawy wskazane zostały okoliczności, których wystąpienie powoduje, że wydanie prawa jazdy nie jest możliwe. Zgodnie bowiem z treścią art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo jazdy kat. B1 lub B nie może być wydane osobie w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmującego uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A. Ustawa o kierujących nie zawęża jednocześnie stosowania przytoczonego przepisu do osób ubiegających sie o wydanie prawa jazdy po raz pierwszy. Przepisy powyższe są nie tylko obowiązujące, ale i nie pozostawiają organowi wyboru rozstrzygnięcia w sytuacji odpowiadającej opisanej w tych przepisach. Na rozstrzygnięcie nie mają tym samym wpływu inne okoliczności, poza wskazanymi w przepisie. Ponadto przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie zawierają przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do sytuacji osób, które nabyły uprawnienia do kierowania pojazdami określonych kategorii pod rządami poprzednich regulacji prawnych, wobec których zakaz prowadzenia pojazdów orzeczony został jeszcze pod rządami ustawy Prawo o ruchu drogowym, a okres na jaki został orzeczony przedmiotowy środek karny rozpoczął bieg w czasie obowiązywania ustawy o kierujących pojazdami. W ocenie organu wobec braku przepisów przejściowych przyjąć należy, że do sytuacji tych osób (do których należy również A. T.) zastosowanie mają nowe regulacje prawne. W przepisach ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca jednoznacznie określił, że prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której orzeczony został prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w okresie obowiązywania tego zakazu, a także osobie ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii B1 lub B w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A. Zdaniem organu zakaz wydawania prawa jazdy kategorii B w sytuacji orzeczenia o zakazie prowadzenia pojazdów kategorii A jest uzasadniony potrzebą ochrony użytkowników dróg publicznych, co potwierdza wydany przez Sąd wyrok zakazujący kierowania pojazdami kategorii A. Organ pierwszej instancji wskazał również, że obowiązujące aktualnie przepisy regulujące sprawy związane z uprawnieniami do kierowania pojazdami, tj. ustawa o kierujących pojazdami oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami przewidują instytucję "wymiany" prawa jazdy jedynie w odniesieniu do dokumentów wydanych poza granicami kraju oraz niezgodnych z nowym wzorem prawa jazdy. W odniesieniu do pozostałych sytuacji ustawodawca konsekwentnie używa pojęcia "wydania" prawa jazdy. W konsekwencji należy uznać, że w warunkach niniejszej sprawy przyjąć należy, że zastosowanie w niej mają przepisy regulujące instytucję wydania prawa jazdy, określone w art. 12 ustawy. Od ww. decyzji odwołanie wniósł A. T., stwierdzając, że się z nią nie zgadza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego Sąd orzekł wobec A. T. środek karny w postaci zakazu kierowania rowerami i zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, z wyłączeniem pojazdów, do których prowadzenia uprawnia prawo jazdy kategorii B na okres 2 lat. Ponadto Sąd zobowiązał do zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów do Urzędu Miasta w A. Organ wskazał, że jak stanowi art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami, prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A. W ocenie organu II instancji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten ma zastosowanie do kierowców ubiegających się po raz pierwszy o prawo jazdy danej kategorii, w czasie trwania zakazu, jak i do kierowców posiadających już takie uprawnienia, wstrzymując możliwość ich wykonywania na czas trwania zakazu sądowego, orzeczonego co do pojazdów kategorii innej aniżeli B1 lub B. Inne rozumienie tego przepisu doprowadziłoby do sytuacji, w której osoby nieposiadające w dacie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B, prawa jazdy innej kategorii, nie mogły się ubiegać o wydanie prawa jazdy i kierować pojazdami np. A, kiedy osoby posiadające już takie uprawnienia w dacie orzeczonego zakazu mogłyby je swobodnie wykonywać. Skargę na ww. decyzję wywiódł A. T.. W ocenie skarżącego, organy (tu: Prezydent Miasta i Kolegium) dokonały wykładni rozszerzającej art. 12 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami i poprzez odmowę wydania skarżącemu prawa jazdy pozbawiły go uprawnienia do prowadzenia pojazdów nie objętych zakazem orzeczonym przez sąd karny. Zdaniem skarżącego organy administracji publicznej zmodyfikowały zakres orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów, wkraczając tym samym w kompetencje sądu karnego. Ponadto skarżący wskazał, że nie może ponosić ujemnych konsekwencji faktu, że dokument prawa jazdy stwierdza zbiorczo uprawnienia do kierowania pojazdami różnych kategorii. Wykonując zatem wyrok sądu karnego musiał zwrócić posiadany dokument prawa jazdy, mimo że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego został zobowiązany jedynie do zwrotu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami kategorii "A". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygniecie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej wynika, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego (akta adm., k. – 64) Sąd orzekł wobec A. T. środek karny w postaci zakazu kierowania rowerami i zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, z wyłączeniem pojazdów, do których prowadzenia uprawnia prawo jazdy kategorii B na okres 2 lat. Ponadto Sąd zobowiązał do zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów do Urzędu Miasta. Pismem z dnia 8 stycznia 2009 r. Prezydent Miasta A zażądał od A. T. zwrotu dokumentu w postaci prawa jazdy (pismo doręczone w dniu 13 stycznia 2009 r.). Pomimo skutecznie doręczonej korespondencji A. T. nie oddał do depozytu dokumentu prawa jazdy ani nie zgłosił jego utraty. Dopiero w dniu 27 lutego 2013r. A. T. zgłosił się do Urzędu Miejskiego i złożył pisemne oświadczenie (uprzedzony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań na mocy art. 233 § 1 Kodeksu karnego), że w dniu 15 grudnia 2012 r. utracił (zagubił) posiadane prawo jazdy kategorii A i B. Jednocześnie tego samego dnia złożył wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy. Organ I instancji podjął w dniu 4 listopada 2013r. dwie decyzję: jedną z nich orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii A na okres 2 lat od dnia 27 lutego 2013r. do dnia 27 lutego 2015r. zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia "[...]".; drugą zaś decyzją – kwestionowaną przez skarżącego w niniejszym postępowaniu - odmówiono A. T. wydania dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii B, powołując się na art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że na gruncie niniejszej sprawy skarżący zwrócił się wnioskiem z dnia 27 lutego 2013r. (akta adm., k. – 28) o wydanie wtórnika prawa jazdy z powodu utraty takiego dokumentu. Do wniosku strona załączyła oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, w którym stwierdziła, że zgubiła oryginał przedmiotowego dokumentu. Tymczasem organ orzekł w swojej decyzji o odmowie wydania dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii B. Przepisy zaś wyraźnie rozróżniają wydanie dokumentu prawa jazdy od wydania wtórnika takiego dokumentu. W art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami uregulowano, że osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. W ust. 2 tego przepisu rozróżniono, że na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej: 1) wtórnik dokumentu pod warunkiem: a) złożenia oświadczenia o utracie dokumentu, pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.), zwanej dalej "Kodeksem karnym", albo b) zwrotu zniszczonego dokumentu; 2) nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Zwrócić należy również uwagę na słownikową definicję pojęcia wtórnik. Według internetowego Słownika Języka Polskiego (http://sjp.pl/wt%F3rnik) wtórnik to "drugi egzemplarz dokumentu, pisma; kopia, odpis, duplikat". Organ nie był zatem władny do rozszerzania zakresu wniosku strony, przeciwnie był związany tym wnioskiem. Tymczasem rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji zdecydowanie wykracza poza treść rzeczonego wniosku strony, w sposób nieuprawniony go modyfikując. Organ powinien zatem rozpoznać złożony wniosek i rozważyć możliwość wydania wtórnika prawa jazdy dla strony, biorąc pod uwagę szczególne okoliczności jakie zaistniały w niniejszej sprawie, a zwłaszcza fakt, że wobec skarżącego orzeczono o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. A na okres 2 lat oraz zobowiązano go do zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów. Organ winien się wypowiedzieć, czy w takiej sytuacji można wydać wtórnik prawa jazdy. Jeżeli natomiast organ miał wątpliwości czego wniosek strony dotyczy, mógł zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie zakresu jego wniosku, to znaczy ustalenie czy dotyczy on wydania dokumentu prawa jazdy czy też wtórnika tego dokumentu. Jak już wspomniano na wstępie rozważań organ zobligowany będzie do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z zakresem wniosku strony. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.