II SA/Ol 273/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent – stażysta Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z "[...]"r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej "[...]" (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił M.J. (dalej: "Skarżąca") przyznania zasiłku celowego na zakup odzieży i obuwia zimowego. W uzasadnieniu decyzji podał, że na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalił, że dochód czteroosobowej rodziny Skarżącej wynosi 1.167,00 zł i składa się ze świadczeń rodzinnych i alimentów. Stwierdził, że na wydatki związane z dziećmi, w tym wnioskowany zakup odzieży i obuwia zimowego dla dzieci, Skarżąca otrzymuje świadczenia rodzinne, "500+" i alimenty. Ponadto, przyznano Skarżącej pomoc finansową w formie zasiłku okresowego i dożywiania dla dzieci w szkole. Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że Skarżąca nie spełnia przesłanek z ustawy o pomocy społecznej warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego, a także nie wykorzystuje własnych zasobów finansowych i możliwości zarobkowania. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżąca podniosła, że jest samotną matką i ma na utrzymaniu troje dzieci w wieku szkolnym. Podała, że otrzymuje 700 zł tytułem zabezpieczenia alimentów, 467 zł z tytułu świadczenia rodzinnego i zasiłek okresowy w kwocie 472,50 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]"r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podało, że 11 lutego 2020 r. otrzymało od organu pierwszej instancji informacje, dotyczące sytuacji Skarżącej i wysokości zasiłków celowych przyznawanych innym podopiecznym, które zostały przekazane do wiadomości Skarżącej. Kolegium podniosło, że z przeprowadzonego 10 grudnia 2019 r. wywiadu środowiskowego wynikało, że Skarżąca samotnie wychowuje troje dzieci w wieku szkolnym, mieszka u rodziców, którzy udzielają Jej wsparcia i mieszają w pomieszczeniu wynajmowanym od Urzędu Gminy. Rodzina nie zgłasza problemów zdrowotnych. Źródłem dochodu rodziny są świadczenia rodzinne w kwocie 467 zł i alimenty w kwocie 700 zł. Ponadto, organ pierwszej instancji decyzjami z "[...]"r. przyznał Skarżącej: zasiłek okresowy z powodu bezrobocia od 1 grudnia 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. i pomoc w formie posiłku dla dzieci od 7 stycznia 2020 r. do 25 czerwca 2020 r. Kolegium wywiodło, że z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.), dalej jako: "ustawa", wynika, że zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, a zatem organ uprawniony do przyznawania tego rodzaju zasiłku nie musi, lecz może przyznać tego rodzaju świadczenie, może również kształtować jego wysokość w zależności od sytuacji materialnej strony oraz w oparciu o własne możliwości finansowe (związane z koniecznością racjonalnego wydatkowania posiadanych na ten cel środków pieniężnych). Podniosło, że Skarżąca w lipcu 2020 r. skończy "[...]" lata i jest osobą zdrową, ma troje dzieci w wieku szkolnym, które uczęszczają do Szkoły Podstawowej "[...]". Najmłodsze dziecko ma "[...]" lat. Podkreśliło, że pracownik socjalny wielokrotnie próbował aktywizować zawodowo Skarżącą, informował o naborze do pracy w sklepie spożywczym "[...]", pouczał o możliwości złożenia podania o prace interwencyjne bądź społecznie użyteczne, czego Skarżąca nigdy nie zrobiła, tłumacząc się koniecznością opieki nad dziećmi. Zdaniem pracownika socjalnego, Skarżąca może podjąć aktywność zawodową w godzinach, w których dzieci są w szkole. Kolegium zaznaczyło również, że matka Skarżącej dojeżdża codziennie do "[...]", z którą Skarżąca mogłaby dojeżdżać do tej miejscowości, wobec czego pracownik socjalny przeprowadzał rozmowę na temat możliwości podjęcia przez Skarżącą pracy w "[...]", w przedsiębiorstwie, w którym pracuje jej matka lub w innych zakładach pracy. Kolegium podniosło również, że organ pierwszej instancji podał, że w grudniu 2019 r. wpłynęły 52 podania o pomoc. Zasiłki celowe przyznano 48 rodzinom, na łączną kwotę 7.883,44 zł i taki był plan finansowy na grudzień 2019 r., w większości zasiłki celowe na opał. Wspierano osoby starsze, które nie mogły z niskich emerytur lub rent zakupić opału na zimę. Średnia kwota zasiłków celowych wypłacanych w grudniu 2019 r. wynosiła ok. 165 zł. Kolegium stwierdziło, że rodzina była objęta pomocą ośrodka od co najmniej 2019 r. i wspierana różnymi formami pomocy, a Skarżąca była wielokrotnie motywowana do poszukiwania pracy w celu poprawy sytuacji materialnej. Zauważyło, że pomoc państwa ma charakter subsydiarny i pozwala na interwencję organów państwa tylko w przypadkach, gdy osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych. W ocenie Kolegium, Skarżąca nie zalicza się do takich osób, gdyż jest młodą, zdrową kobietą, która świadomie rezygnowała z propozycji zatrudnienia i nie wykazuje inicjatywy dla aktywności zawodowej. Dodało, że z art. 4 ustawy wynika, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej mają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co oznacza podjęcie aktywności w określonym kierunku, np. znalezienie stałego lub dorywczego zarobkowego źródła utrzymania. Jeżeli osoba pobierająca świadczenia z opieki społecznej nie wykonuje tego obowiązku, nie występuje przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Kolegium zaznaczyło ponadto, że świadczenie wychowawczego nie zostało przez organ uwzględnione przy obliczaniu dochodu Skarżącej. Dodało, że otrzymuje ona zasiłki rodzinne na dzieci, które mają na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Świadczenia te powinny być wykorzystywane na potrzeby dzieci, w tym na zabezpieczenie zakupu odzieży i obuwia. Kolegium stwierdziło, że trudna sytuacja finansowa i życiowa Skarżącej jest spowodowana brakiem zatrudnienia. Przyznało, że dochód którym dysponuje rodzina może być niewystarczający na zaspokojenie wszystkich potrzeb, jednakże do poprawy tej sytuacji winno przyczynić się zatrudnienie Skarżącej, a nie świadczenia z pomocy publicznej, która ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich podstaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. W dniu 19 lutego 2020 r. do Kolegium wpłynęło pismo Skarżącej, w którym zaprzeczyła, jakoby pracownica socjalna przedstawiała jej propozycję odpowiedniej pracy lub pracy interwencyjnej. Zaznaczyła, że w latach wcześniejszych korzystała z propozycji prac socjalnych, które przedstawiała jej inna pracownica socjalna. Podała, że poszukiwała pracy w miejscu zamieszkania, lecz nie było wolnych etatów. Podniosła też, że nie ma połączenia komunikacji publicznej z jej miejsca zamieszkania do "[...]", nie posiada prawa jazdy, a z matką nie może dojeżdżać, z uwagi na bardzo wczesną godzinę rozpoczęcia pracy matki. Wyjaśniła, że nie możliwe jest podjęcie zatrudnienia w zakładzie pracy, w którym pracuje jej matka, gdyż nie posiada odpowiednich kwalifikacji. Następnie, Skarżąca wywiodła skargę do tut. Sądu na ww. decyzję Kolegium. Stwierdziła, że nikt nie proponował jej pracy w sklepie, udziału w projekcie, a nie aktywizowano jej w innej formie. Wyjaśniła, że mieszka w tym samym budynku, w którym mieszkają również jej rodzice. Ich pomoc ogranicza się zaś do udostępniania kuchni, łazienki korytarza i pokoju. Podniosła, że matka pytała się w zakładzie pracy o możliwość zatrudnienia Skarżącej i uzyskała informację, że pracodawca nie potrzebuje sprzedawcy, lecz szwaczek. Skarżąca stwierdziła, że jako sprzedawca nie znajdzie pracy, która rozpoczynałaby się na tę samą godzinę, co praca jej matki (godz. 5 rano). Ponadto, praca sprzedawcy jest zmianowa, a nie ma połączenia autobusowego między obiema miejscowościami. Skarżąca podniosła ponadto, że cierpi na chorobę przewlekłą. Stwierdziła, że chciałaby podjąć pracę w godzinach, w których dzieci są w szkole, gdyż brak opieki nad dziećmi spowoduje, że jej mąż podejmie działania z celu pozbawienia jej prawa do opieki nad nimi. Zaznaczyła też, że jej współpraca z obecną pracownicą socjalną układa się nieprawidłowo, co może być spowodowane znajomością tej pracownicy z mężem Skarżącej, z którym rozwodzi się. Skarżąca załączyła do skargi kopie: zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia, oświadczenia właścicielki sklepu o braku wolnego stanowiska, zaświadczenia Wójta o udziale Skarżącej w pracach społecznie użytecznych w 2017 r. i podania o pracę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.), dalej jako: "ustawa", w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z przepisu tego wynika, że przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że o tym, czy i w jakim rozmiarze zasiłek celowy zostanie przyznany stronie decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, wyrażonymi w przepisach ustawy o pomocy społecznej. W świetle art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy (zasada pomocniczości), celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości przez wspieranie tych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rolą organów pomocy społecznej jest też zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Należy też pamiętać, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Oznacza to, że organ rozpatrując dany wniosek ocenia indywidualne potrzeby wnioskodawcy w kontekście jego sytuacji życiowej i materialnej z uwzględnieniem jednak ilości posiadanych środków pieniężnych, ilości osób potrzebujących i hierarchii zgłaszanych potrzeb innych osób. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Zaznaczenia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy i czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem czy organ prowadzący postępowanie nie uchybił art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.". oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po takim rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących możliwość przyznania określonego uprawnienia. Badanie prawidłowości zaskarżonego aktu polega więc w pierwszym rzędzie na ocenie, czy jego wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W szczególności sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligującymi do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy zapewnieniu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu drugiej instancji merytorycznego rozpatrzenia sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ponadto, z wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady wynika dla organu administracji obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia oraz ewentualnych zastrzeżeń i wniosków dowodowych w sprawie. Przy czym, nie ma znaczenia fakt, na jakim etapie postępowania zgromadzono dowody, lecz istotne jest, że ma nastąpić wydanie decyzji, które w każdym przypadku powinno być poprzedzone wyznaczeniem stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, niezależnie od tego, czy we wcześniejszych fazach postępowania strona mogła skorzystać z tego uprawnienia, bądź mimo takiej możliwości z niej nie skorzystała. W przeciwnym razie zawsze dojdzie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe należało podzielić zawarty w skardze zarzut, że zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający i obiektywny dla negatywnego rozstrzygnięcia wniosku Skarżącej z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji lakonicznie stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że Skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku celowego i nie wykorzystuje własnych zasobów finansowych i możliwości zarobkowania. Kolegium zaś zarzuciło Skarżącej, że choć jest zdrową, młodą osobą, to świadomie, bez uzasadnionej przyczyny, nie podejmuje zatrudnienia. Wnioski te Kolegium wysnuło na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w trybie art. 136 k.p.a. Na aprobatę zasługuje przeprowadzenie przez Kolegium dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ pierwszej instancji pominął bowiem całkowicie kwestę wysokości środków finansowych, w oparciu o które działał rozpoznając wniosek o przyznanie uznaniowego świadczenia z pomocy społecznej, a ponadto nie zgromadził i nie wskazał dowodów, na podstawie których wysnuł wniosek, że Skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku celowego i nie wykorzystuje własnych zasobów finansowych i możliwości zarobkowania. Nie można jednak zaakceptować pozbawienia Skarżącej możliwości skorzystania z przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym uprawnień. Uzupełniające postępowanie wyjaśniające zostało bowiem przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad procedury administracyjnej, w związku z czym zgromadzone dowody nie mogły stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dla przyjęcia naruszenia przez organ zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu konieczne jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła ona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to naruszenie. W niniejszej sprawie miało to miejsce, gdyż Skarżąca załączyła do skargi kopie dokumentów, które mogą mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Kolegium zgromadziło materiał dowodowy, który przesądził o treści zaskarżonej decyzji. Wprawdzie organ odwoławczy przesłał Skarżącej nowe materiały dowodowe, lecz miało to miejsce w dniu wydania decyzji. Tym samym Skarżąca została całkowicie pozbawiona możliwości ustosunkowania się do zgromadzonych dowodów i okoliczności z nich wynikających. Podkreślenia natomiast wymaga, że zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2, które jednak w niniejszej sprawie nie miały miejsca. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że zachowanie wymagań art. 79 i art. 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku - w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy - stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA: z 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2874/12; z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 375/06; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 462; F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 424). Odstąpienie organu odwoławczego od obowiązku wynikającego z powołanych wyżej przepisów pozbawiało Skarżącą możliwości zanegowania niektórych dowodów i uniemożliwiło podjęcie w toku postępowania administracyjnego czynności procesowych zmierzających do ochrony jej interesów prawnych. Skarżąca już w kierowanym do Kolegium piśmie z 18 lutego 2020 r. zakwestionowała prawdziwość niektórych twierdzeń pracownika socjalnego, które - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. Charakter opisanego naruszenia należy zakwalifikować do kategorii istotnego uchybienia przepisom procesowym - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. z których wynika obowiązek organów do jak najdokładniejszego wyjaśnienia sprawy, który musi być realizowany przy zapewnieniu stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zagwarantuje Skarżącej skorzystanie z uprawnień procesowych, w tym prawa do składania wniosków dowodowych i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a następnie ponownie oceni na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy istotne w sprawie okoliczności zostały udowodnione. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.